• Gouvernance économique de l’Union européenne : activer le freinage d’urgence ?

  • Auteur Pedro Chaves Giraldo | 10 Aug 17 | Posted under: Gouvernance économique , Union européenne
  • Walter Benjamin a critiqué l’idée naïve selon laquelle les révolutions sont les locomotives de l’histoire du monde. Dans ses thèses sur le concept d’histoire1, Benjamin note que si cette locomotive, construite par la société antérieure, a eu le droit de circuler, c’est très probablement parce qu’elle allait inexorablement droit vers l’abîme. « Marx a dit que les révolutions sont la locomotive de l’histoire mondiale. Mais peut-être les choses se présentent-elles tout autrement. Il se peut que les révolutions soient l’acte par lequel l’humanité qui voyage dans ce train, tire les freins d’urgence. »2

    Peindre un tel tableau dans un article sur la gouvernance économique européenne pourrait suggérer une position eurosceptique qui, avec le Brexit, a récemment connu un moment de gloire. Mais ce n’est pas notre intention. Dans ce cas, l’activation du freinage d’urgence peut remettre en question la direction du trajet, la vitesse du train et la manière dont sont construites les voies et les stations. En particulier, il est important de comprendre la relation entre la gouvernance économique et l’euro ainsi que la relation entre ses institutions, la démocratie et sa légitimité. La réalité économique, sociale et politique remet en question la poursuite – comme si rien n’avait changé – de ce parcours et la rapidité avec laquelle on voyage. Sans un changement profond, un déraillement est plus probable que jamais. En fait, une telle vague d’inquiétudes concernant l’avenir même du processus d’intégration n’a sans doute jamais été déclenchée par une crise européenne.

    Je souhaite aborder ici l’impact de la nouvelle gouvernance économique de l’UE en termes de qualité démocratique du processus et de légitimité. J’examinerai, pour cela, l’économie et la crise comme une crise des attentes à l’égard de l’intégration économique. C’est un facteur important car l’impact de la crise économique a anéanti l’idée d’une « Union pour tous », ce qui témoigne d’un changement constitutionnel important dans le processus d’intégration. J’essaierai de montrer les effets sur l’opinion publique et de proposer une analyse de la nouvelle gouvernance économique et de son impact.

    La crise économique et ses conséquences

    Les effets de la crise économique en Europe sont assez connus pour ne pas exiger ici plus qu’un bref résumé. Cependant, les chiffres sont si importants en termes de chômage, de pauvreté et d’inégalité croissante qu’ils méritent d’être soulignés.

    Selon Eurostat3, le taux de chômage pour août 2016 est au niveau de 2009. Il était de 10,1 % dans la zone euro et de 8,6 % dans l’ensemble de l’Union, avec d’importantes disparités entre les taux de chômage de l’Allemagne (4,2 %) et de la République tchèque (3,9 %) et ceux d’autres pays comme la Grèce (23,4 %) ou l’Espagne (19,5 %).

    En ce qui concerne les attentes initiales, ce qui est pertinent ici c’est que, depuis 2008, les écarts entre les taux d’emploi et le chômage dans son ensemble ont connu une augmentation plus marquée dans la zone euro4. D’autres données sociales montrent la dualisation sociale croissante : 125 millions de pauvres en Europe aujourd’hui et une concentration croissante de la richesse5.

    Mais, comme le soulignent Stiglitz6 et Fitoussi7, à côté des différences économiques, d’autres clivages importants ont émergé autour des opinions et des attitudes, telles que des opinions divergentes sur la coopération et la solidarité entre les pays. L’un des éléments est l’écart croissant Nord-Sud, qui est l’un des gouffres qui menace de faire sombrer le projet européen. L’introduction de l’euro est au centre des critiques. Il est perçu comme quelque chose qui a brisé les promesses du processus d’intégration européenne. On peut  en trouver les causes dans les insuffisances à l’origine de la monnaie, le lancement de la monnaie unique et son impact sur l’architecture économique globale de l’Union. Stiglitz estime que le principal facteur qui  pourrait permettre le fonctionnement optimal d’une monnaie unique est une « ressemblance suffisante entre les pays ». À son avis, la centralité des préoccupations budgétaires, baptisée « critères de convergence », accroît en réalité les disparités entre les économies. L’inégalité entre les pays aux contraintes budgétaires imposées par les critères de convergence a contribué à cette discordance. C’est également le point de vue d’Aglietta pour qui la convergence nominale des taux d’intérêt résultant de l’unification financière a conduit à une réelle divergence d’intérêt entre les économies8. Pour Aglietta, les autorités allemandes sont, pour l’essentiel, responsables de cette obsession budgétaire exprimée par des exigences impératives pour prévenir les déficits excessifs. Celles-ci ont abouti au pacte de stabilité adopté à Amsterdam le 17 juin 1997 qui « consacre le caractère inachevé de l’euro ».

    À ces facteurs, il faut ajouter un budget européen nettement insuffisant et l’absence d’institutions politiques permettant de garantir la légitimité de la monnaie unique et les décisions liées aux réponses après la crise. Il n’y avait pas d’ordre constitutionnel explicite pour l’acceptation sociale d’une monnaie et pour garantir sa viabilité économique et politique. C’est d’autant plus frappant que l’euro n’a pas cessé d’être, dès le départ, avant tout un projet politique.

    En termes de doctrine économique, l’euro ne répondait pas à certaines des conditions de base d’une zone monétaire optimale et ne possédait pas les dispositifs permettant de répondre aux situations de crise : fixation des prix et des salaires, ajustements budgétaires internes, mobilité de la main- d’œuvre et mécanisme de transferts budgétaires entre États membres9.

    La réalité montre que les attentes initiales de l’articulation vertueuse entre le marché unique et la monnaie unique sont loin d’être satisfaites. L’introduction de la monnaie unique devait renforcer la compétitivité, permettre une convergence des prix et une meilleure répartition des ressources sur le territoire et renforcer ainsi l’union économique, mais la réalité a été tout autre et les prévisions tendent à montrer un renforcement de cette tendance divergente. D’ici à 2017, le PIB par habitant devrait être inférieur de 50 % à la moyenne européenne en Grèce et au Portugal, de 23 % en Espagne, de 17 % en Italie alors qu’en Allemagne il sera de 21 % supérieur.

    Nouvelle gouvernance économique et démocratie

    La crise a montré les échecs d’une gouvernance économique reposant sur les principes de la neutralité monétaire et budgétaire et la mise en œuvre de réformes structurelles permettant une augmentation de la croissance potentielle et une diminution du taux de chômage. Ce « gouvernement par des règles »10, très cher au modèle ordolibéral allemand, proposait des institutions supranationales communes, principalement liées au contrôle monétaire et à l’inflation, dont le paradigme est la Banque centrale européenne (BCE) et la coordination intergouvernementale des politiques économiques11. L’union monétaire a été construite sur un postulat optimiste selon lequel pour conjurer la crise et la gérer il suffisait d’une coopération volontaire entre les États et de leur engagement pour éviter la crise budgétaire.

    En pratique, elle a articulé deux formules de « coopération », que nous appellerons une gouvernance douce à travers la méthode ouverte de coordination. Cette coopération a pris la forme de différentes institutions telles que les grandes orientations de politique économique (GOPE), les directives concernant la politique de l’emploi, le processus de Cologne, un dialogue macro-économique impliquant les ministres du Travail et des Affaires sociales de l’Ecofin, la Commission européenne, la BCE, ainsi que les employeurs et les syndicats, pour développer la croissance économique et l’emploi sans affecter la stabilité des prix. Ce modèle a cherché à obtenir des résultats par le dialogue et la coopération volontaire entre les différentes institutions et les différents acteurs.

    Le second processus, la gouvernance dure, reposait sur un mécanisme clair de sanctions matérielles pour « lier les mains des États ». Le meilleur exemple en est le pacte de stabilité et de croissance. En termes réels, le système de gouvernance économique de Maastricht repose sur trois éléments principaux : la coordination des politiques économiques des États membres ; l’interdiction (sauf circonstances exceptionnelles) de toute forme de solidarité financière entre États et l’interdiction du financement monétaire des États par l’intermédiaire de la BCE ou des banques centrales nationales ; la limitation des déficits publics et de la dette publique. On peut noter que la première réforme de ce modèle – en 2005 – a eu lieu après l’échec des indicateurs de déficit budgétaire de l’Allemagne et de la France.

    Dans l’ensemble, ce modèle de gouvernance économique n’a pas réussi à gérer la crise pour plusieurs raisons  qui s’entrecroisent : un suivi insuffisant des déséquilibres macro-économiques, surtout lorsque les États n’ont  pas eu recours à des dévaluations monétaires pour répondre aux différences de compétitivité et de prix ; l’absence totale de coordination des politiques budgétaires, en dépit de l’article 121 du traité qui considère la coordination des politiques économiques comme une « question d’intérêt commun » et malgré les Grandes orientations des politiques économiques où, en pratique, la coordination n’a pas existé ; une sous-estimation des interdépendances entre les États membres, ce qui signifie que l’impact des asymétries structurelles sur la performance économique de l’ensemble de la zone a été ignoré ; la marginalisation du budget de l’UE en tant qu’outil de politique économique – le budget de l’Union étant non seulement bien inférieur à celui de ses homologues fédéraux à travers le monde, même quand ceux-ci sont limités comme aux États-Unis, mais incapable de faire du budget un instrument de politique économique proactive.

    Enfin et surtout, en termes politiques, la crise a détruit l’artifice constitutionnel construit à partir de Maastricht12. Cet engagement constitutionnel fondé sur la zone euro a consisté à combiner une politique monétaire centralisée avec une décentralisation des incitations politiques, économiques, budgétaires et fiscales liées à la monnaie commune. Dans la recherche d’un accord permettant à chacun de se sentir relativement à l’aise, l’utilisation des clauses dérogatoires a créé la réalité de différentes constitutions économiques. Cependant, la conjoncture économique favorable jusqu’en 2008 a permis une assez bonne coexistence de ces différentes réalités. La victoire du vote pour le Brexit et d’autres dynamiques centrifuges montrent clairement que la diversité a facilité la rupture entre les États et les sociétés, et mis en péril le processus d’intégration lui-même.

    La « nouvelle gouvernance économique » est l’ensemble des réponses adoptées par les institutions européennes pour répondre à la crise. Nous en sommes aujourd’hui à la troisième réforme de la gouvernance économique. Compte tenu à la fois de l’accumulation de nouvelles compétences, de leur impact et de leurs conséquences, les spécialistes s’accordent à dire qu’il s’agit d’une nouvelle phase, et je souscris à cette analyse. De toute évidence, il ne s’agit pas ici d’un changement radical des orientations fondamentales de la politique économique. Il s’agit de la manière dont les nouvelles institutions et mécanismes ont un impact sur la structure politique de l’Union et créent une nouvelle situation politique et institutionnelle ayant des conséquences importantes pour le processus d’intégration. Roland Erne13, employant dans un sens différent les mots de Barroso en 2010, parle de « révolution silencieuse » et met l’accent sur le caractère punitif et automatique des nouveaux mécanismes de gouvernance économique.

    Les nouvelles caractéristiques sont :

    • Les plans d’aide à la balance des paiements de la Hongrie, de la Lettonie et de la Roumanie, les plans de « sauvetage » de la Grèce, de l’Irlande et du Portugal et les plans d’aide à la recapitalisation du système financier pour l’Espagne et Chypre ;
    • Le  lancement d’un  mécanisme européen  de  stabilisation financière et d’un Mécanisme européen de stabilité (ESM) doté d’une capacité de prêt de 500 milliards d’euros et visant à assurer la stabilité financière dans la zone euro ;
    • La réforme du pacte de stabilité et de croissance par le « Sixpack » et le processus de mise en œuvre du « Semestre européen » qui renforce la surveillance budgétaire et macro-économique des États membres. Grâce au nouveau mécanisme de la procédure de déficit excessif, la Commission peut engager un processus qui exige qu’un pays soit soumis à un programme de réformes structurelles. La surveillance macro-économique est menée dans le cadre de la nouvelle procédure de déséquilibres économiques. Cette procédure peut entraîner des recommandations spécifiques pour certains pays, y compris des sanctions ;
    • Le Semestre européen : cycle annuel de  surveillance et de coordination des politiques budgétaires et économiques ;
    • L’adoption d’Euro Plus pour renforcer la discipline budgétaire et la coordination des politiques économiques dans la zone euro ;
    • L’adoption d’un « Twopack » pour la surveillance ex ante des politiques budgétaires et économiques ;
    • L’adoption du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et l’inclusion dans la législation nationale de la « règle d’or » de l’équilibre budgétaire.

    En bref, les quatre piliers sur lesquels ces mécanismes sont articulés sont : la surveillance budgétaire, la surveillance macro-économique, la coordination socio-économique et l’aide financière. Il s’agit d’un ensemble complet destiné à être complété par les propositions contenues dans le Rapport des cinq présidents. Celui-ci préconise une plus grande unité dans la prise de décision économique, financière, budgétaire et politique14, ainsi qu’«… une Union politique qui serve d’assise aux trois autres grâce à un véritable système de responsabilité démocratique, de légitimité et de renforcement des institutions. »

    Pour ce faire, le Rapport propose la mise en place d’un système d’autorités de la compétitivité chargées de « suivre les performances et les politiques dans le domaine de la compétitivité » et de s’assurer que « les acteurs nationaux, tels que les partenaires sociaux, tiennent compte de l’avis des autorités de la compétitivité lors des négociations sur les salaires ». Une  « procédure de  déséquilibre macro-économique plus robuste » (PDM) est également mise en place. Le Rapport note que la PDM « devrait être utilisée non seulement pour détecter les déséquilibres mais aussi pour encourager les réformes structurelles dans le cadre du Semestre européen ». La nécessité d’accorder une plus grande attention aux résultats dans l’emploi et dans la sphère sociale vise à renforcer la coordination des politiques économiques dans le Semestre européen, en simplifiant son contenu pour le rendre plus efficace et plus clair.

    Dans le domaine bancaire est envisagée une série de mesures visant à renforcer le rôle du mécanisme unique de surveillance. La nouveauté la plus importante est la création d’un système européen de garantie des dépôts. Dans ce cadre, l’union des marchés de capitaux est considérée comme une priorité. L’idée de renforcer ce que le Rapport appelle « des politiques budgétaires nationales responsables » conduit à la création d’un comité budgétaire européen consultatif en tant qu’organisme public et indépendant chargé d’évaluer la manière dont les budgets et leur mise en œuvre sont conformes aux directives européennes.

    La proposition du Rapport portant sur l’aspect démocratique de ce programme concerne essentiellement trois aspects. Premièrement, le  renforcement du  « dialogue économique »  entre le  Parlement européen et le Conseil. Deuxièmement, le renforcement du dialogue entre la Commission et l’Eurogroupe dans  le cadre des discussions sur le Semestre européen et l’amélioration de la coopération autour de la semaine parlementaire européenne organisée par le Parlement européen en coopération avec les parlements nationaux (ici le Rapport suggère une participation de représentants de la Commission et du Conseil). Troisièmement, améliorer les initiatives déjà existantes dans le cadre juridique, telles que la mise en place d’un commissaire européen aux parlements nationaux pour demander des explications sur les recommandations formulées dans le cadre de la procédure de déficit excessif.

    Quelques problèmes de gouvernance économique à dépolitiser

    Depuis 2011, début de la nouvelle gouvernance avec le lancement du Sixpack, l’évolution économique dans l’Union en général et plus particulièrement dans la zone euro a été décevante. Cet article n’est pas le lieu où considérer des propositions économiques alternatives, mais nous voulons au moins souligner les contradictions implicites dans la situation actuelle : d’une part le faible impact des mesures économiques par rapport à leurs objectifs, d’autre part le coût social élevé, et enfin l’incohérence démocratique des propositions, c’est-à-dire l’absence de lien entre les problèmes identifiés et la dimension démocratique des propositions.

    Sans trop approfondir, je voudrais souligner ce dernier élément qui est, je pense, l’élément le plus important de cette gouvernance économique : l’absence de prise en compte de la démocratie.

    Une construction constitutionnelle absurde

    Comme l’a dit Sergio Fabbrini, la crise économique a balayé le « consensus constitutionnel » issu de Maastricht. Les accords entre les niveaux supranational et intergouvernemental ont été établis sur la base d’un accord sous-jacent qui faisait partie des valeurs partagées du processus d’intégration : « une  Europe pour tous », c’est-à-dire  un  processus d’assimilation intégrale et progressive ne laissant personne de côté. Sa dynamique serait renforcée par la réalisation d’une réelle convergence économique entre les pays de l’UE. La zone euro serait l’avant-garde de cette promesse explicite de « progrès pour tous ». Mais la crise a balayé ce consensus. Au fond, elle bloque tout développement de la convergence des systèmes économiques et des conditions de vie. Dans la mesure où cesse la convergence, le système commence à s’effondrer. Jusqu’à présent, les performances économiques qui ont permis la gouvernance économique ne montrent aucun signe de renversement de la divergence croissante entre l’Europe du Nord et du Sud.

    Outre cette « mutation constitutionnelle », d’autres facteurs s’ajoutent à l’incohérence de la construction constitutionnelle mise en place par la nouvelle gouvernance économique15. Tout d’abord, la nature juridique hétérogène des textes. Il existe huit textes communautaires (sept règlements et une directive) ainsi que des traités intergouvernementaux, qui imposent de lourdes contraintes aux États, et d’autres textes (comme le Pacte Euro Plus) qui sont des déclarations sans obligations.

    Il existe une géographie complexe de périmètres de groupes superposés d’États dont la place dans la gouvernance économique dépend de leur  relation avec des mesures spécifiques : 28 États membres de l’Union concernés par le « Twopack » ou le « Sixpack » et le MES16 ; 25 États concernés par le TSCG et 24 par le Pacte Euro Plus. En outre, les modalités de vote varient selon le cadre juridique : le vote à la majorité qualifiée (ou à la majorité simple) pour les États de l’UE ou ceux de la zone euro affectés par le « Twopack » ou le « Sixpack » et le vote à la majorité qualifiée inversée pour les membres de la zone euro relevant du TSCG. Selon les types de questions, les décisions du Conseil européen sont prises soit par consensus, soit à une majorité qualifiée de 80 % (dans certains cas 85 %).

    De même, les institutions de l’Union impliquées dans les procédures varient selon le domaine concerné. La complexité des procédures peut être vue, par exemple, au cours du Semestre européen de 2016, où trois procédures ont été élaborées accompagnées de nombreux documents pour l’examen des budgets globaux de la zone euro, sur la base du cadre macro-économique fourni par l’examen annuel des recommandations de la Commission examinées par l’Eurogroupe et adoptées par le Conseil.

    Le système est tellement rigide et confus, sur le plan de la procédure et de la technique, que sans une expertise technique suffisante, il est presque impossible de surveiller le processus global. En ce qui concerne les décideurs nationaux et les parlementaires, ils ont au mieux une idée approximative de ce que fait le système.

    Un nouvel équilibre institutionnel

    La gestion de la crise économique – avec sa répartition asymétrique des possibilités d’intervention entre les institutions, et le désordre constitutionnel et institutionnel alimenté par  l’enchevêtrement  des traités, des accords, des règles et des institutions – a détourné l’attention du virage institutionnel survenu au sein des institutions européennes : la centralisation croissante du Conseil européen et la transformation de la Commission européenne en secrétariat politique du Conseil.

    L’analyse de trois domaines spécifiques liés à la gouvernance économique, à la stabilité financière, à la coordination souple des politiques nationales, à la surveillance du secteur financier et de la politique économique nous amène à conclure que deux processus en cours peuvent être considérés comme contradictoires : le renforcement du rôle de la Commission et son passage de tâches exécutives à des tâches techniques.

    Depuis  le début de  la crise,  l’initiative politique des  réponses « européennes » au tsunami économique et financier a placé le Conseil européen à la pointe du triangle institutionnel de l’UE. La visibilité des initiatives prises par l’Europe a été intégrée aux communiqués et déclarations finales des sommets des chefs d’État et de gouvernement.

    Dans les premières formes d’aide financière, par exemple, la Commission était chargée des prêts et de leur distribution, bien que le Conseil ait décidé des conditions. Dans le cadre de la deuxième forme d’aide financière, initialement incarnée par le Fonds européen de stabilité financière (FESF), la répartition des 440 milliards d’euros de crédits a été déléguée à une nouvelle organisation sous forme de société anonyme immatriculée au Luxembourg. La même chose s’est produite avec le MES, qui a remplacé les précédents FESF et MESF17.

    La participation de la Commission à la troïka, avec le Fonds monétaire international (FMI) et la BCE, est très pertinente sur le plan technique et politique. La Commission est chargée d’évaluer les besoins et de négocier le mémorandum avec le pays concerné, mais la gestion est partagée avec les deux autres institutions. Le conflit entre le FMI et la Commission est bien connu, surtout dans sa dimension politique, le premier reprochant à la seconde son insistance sur les politiques d’austérité que le Fonds considère comme contre-productives. Ainsi, dans le conflit de 2012 avec la Hongrie dans le cadre de la négociation du second programme d’aide du pays, la Commission a tenté d’articuler vertueusement deux exigences : exercer son autorité en tant que gardienne des traités et sa volonté de satisfaire les exigences des pays créanciers.

    La gestion de la crise grecque a mis en évidence le rôle d’auxiliaire de la Commission. Son but était d’essayer d’opérer une médiation entre le gouvernement grec et les autres institutions importantes, en particulier le Conseil et Ecofin. Les résultats ont été une gestion décevante de la Commission elle-même, comme l’a dit à maintes reprises le président de la Commission.

    En somme, le changement le plus frappant dans le rapport de force entre institutions concerne la consolidation d’un modèle de gouvernance basé sur des règles et procédures qui régissent les responsabilités de manière nouvelle : la capacité décisionnelle attribuée au comité budgétaire européen, à la BCE et l’Ecofin, ainsi que la gestion spécialisée et technique de la Commission.

    Les mesures visées dans  le « Sixpack », « Twopack » ou dans  le Semestre européen comprennent une panoplie étendue de procédures : pour les infractions concernant des déficits excessifs, un système d’alerte rapide pour l’évaluation de la situation macro-économique d’un pays, un calendrier pour le Semestre européen, et des procédures pour les déséquilibres macro-économiques et budgétaires.

    La plupart de ces mécanismes fonctionnent sur la base d’indicateurs statistiques orientés vers des zones de confort et des risques et/ou des alertes automatiques, suivis des procédures d’accompagnement. Dans ce contexte, les compétences de la Commission restent naturellement importantes du point de vue politique : comités consultatifs, visites du pays, recommandations, etc., mais il est clair que le rôle politique de la Commission a perdu de sa pertinence par rapport aux autres acteurs, plus précisément le Conseil.

    En outre, ce modèle de gestion de crise repose sur une conception technocratique de la gestion : indicateurs statistiques, alertes automatiques, conseils d’experts indépendants, etc. C’est une approche qui a été critiquée parce qu’elle fait l’impasse sur la dimension politique du débat concernant le sens même de la crise, sa gestion et les résultats de cette gestion, en particulier dans le sud de l’Europe, mais pas seulement. On peut constater l’émergence et le renforcement d’une extrême droite qui fait de la critique de la technocratie et de la bureaucratie à Bruxelles son cheval de bataille.

    Le Parlement européen, qui fait partie du triangle institutionnel, a été relégué dans de véritables limbes institutionnels, tout en conservant son rôle de co-législateur dans les directives relatives à l’union bancaire et d’accès à l’information et, dans certains cas, d’organisateur d’auditions publiques. Il peut prendre l’initiative d’inviter d’autres institutions, y compris des États (sous certaines conditions), et il reçoit des rapports de la Commission concernant la mise en œuvre des programmes d’ajustement macro-économique. Dans le cadre du Semestre européen, le rôle du Parlement devient plus important, incluant celui de co-législateur dans certains processus, et il joue un rôle de premier plan dans l’organisation des « semaines parlementaires » avec les parlements nationaux. Il peut exprimer son point de vue dans l’examen annuel de la croissance et les recommandations pour chaque pays.

    Mais il est évident que le pouvoir réel est éloigné de ces processus législatifs ordinaires et que les conditions d’exercice du contrôle parlementaire ne sont pas dignes de ce nom. Au mieux, le Parlement est impliqué dans l’information, la participation à la phase législative seulement sur certaines questions spécifiques, et il a une « influence institutionnelle » en général.

    Il semble clair que la confrontation traditionnelle entre la Commission et le Parlement a été remplacée par celle entre la BCE et Ecofin. En tout état de cause, on ne peut pas continuer à prétendre que le Parlement européen est l’institution dont les pouvoirs ont le plus augmenté depuis le traité de Maastricht. Cette opinion ne reflète plus les circonstances nouvelles.

    Le Rapport des cinq présidents ne présente aucune amélioration à cet égard. La portée du changement continue de faire du Parlement européen une maison à responsabilité réduite et dans l’incapacité d’assumer même la fonction de contrôle politique de base.

    Compte tenu de la dimension européenne des mesures et institutions proposées, cette « capacité de contrôle » a été, dès le début de la crise, retirée de l’autorité des parlements nationaux. Dans un système qui, dès le départ, accumule les déficits démocratiques, ce nouveau modèle de gouvernance a accru l’illisibilité du modèle, son opacité et son manque de contrôle.

    Conformément aux modèles de gouvernance proposés par Crum18, nous mettrons l’accent sur un accroissement des compétences au niveau supranational, mais sous un contrôle politique dépendant des États membres et avec un suivi effectué par des processus et des institutions technocratiques dépolitisés.

    Ce modèle implique que tout le processus politique fonctionne au- delà d’un contrôle parlementaire efficace, tant au niveau européen qu’au niveau national. En outre, la capacité d’introduire des changements se comprend selon la logique des institutions internationales classiques, où le pouvoir discrétionnaire des gouvernements des États membres augmente et s’entrecroise avec les procédures établies au niveau de l’UE – quand elles existent –, la transparence décisionnelle ou le droit de chaque pays à se gouverner soi-même. Dans la dynamique du processus d’intégration, le renforcement de ce modèle contribue à accroître l’opacité de la prise de décision, l’illisibilité du système et la centralisation croissante des États. Il a créé une dynamique comparable à la confrontation entre créanciers et débiteurs souverains à différents niveaux de qualité démocratique : le Parlement allemand n’est évidemment pas au même niveau que le Parlement grec.

    Ces facteurs militent contre le processus d’intégration et la possibilité de  créer  un  espace  public  européen et  des  sujets  sociopolitiques articulés selon des dynamiques de conflit spécifiquement européennes. Une solution démocratique nécessiterait des changements importants dans les politiques et la dynamique institutionnelle. Des changements concevables autour d’un modèle de fédéralisme démocratique signifient, dès maintenant, l’activation du freinage d’urgence. Le plus grand risque actuellement est que le salut de l’euro soit échangé contre la damnation éternelle de tout le reste, à commencer par la démocratie. L’Union européenne ne doit pas devenir comme l’Ancien Régime en France, un royaume dont la plus grande gloire coïncide avec les conditions de vie les pires pour ses habitants.


    Notes

    1. Walter Benjamin, Sur le concept d’histoire, Paris, collection « Petite Bibliothèque Payot », numéro 934. Michael  Löwy note qu’« il s’agit d’une des  notes préparatoires des Thèses, qui n’apparaît pas dans les versions finales du document. Le passage de Marx auquel se réfère Benjamin figure dans Luttes de classes en France (1850) : “Die Revolutionen sind die Lokomotiven der Geschichte” (le mot “mondial” ne figure pas dans le texte de Marx). » Cf. Les Cahiers d’Histoire 130/2016 : https://chrhc.revues.org/4909#ftn8

    2. Walter Benjamin, Gesammelte Schriften, Francfort, Suhrkamp Verlag, 1986, I, 3, p. 1232.

    3. http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7672401/3-30092016-AP-FR.pdf/51c904ac-8689-41bf-a01a-79458c1351c5.

    4. Bruno Palier, « Les trajectoires post-crise des pays de la zone euro : vers une dualisation économique et sociale de l’Europe », Cahiers français 387 (2015), p. 16-22, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/.

    5. Bien que ce ne soit pas l’objet de cet article, nous devons avoir en tête les effets connus de l’inégalité économique sur l’inégalité politique.

    6. Joseph E. Stiglitz, L’Euro : comment la monnaie unique menace l’avenir de l’Europe, éditions Les Liens qui Libèrent (page 47).

    7. Jean-Paul  Fitoussi  (et al.),  « Politiques macro-économiques et  réformes structurelles : bilan et perspectives de la gouvernance économique au sein de l’Union Européenne », Revue d’Économie Politique, 2010/2 (vol. 120).

    8. Michel Aglietta, Europe : sortir de la crise et inventer l’avenir, Paris : Michalon Éditeur, 2014.

    9. Sophie  Brana, « Les défauts de construction de l’Union monétaire : ce que  la crise a révélé », Cahiers français 387 (2015), p. 2-8, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/.

    10. Renaud Dehousse et Laurie Boussaguet, « L’impact  de  la crise  sur  la gouvernance européenne », Pouvoirs 2014/2 (149), p. 7-18.

    11. Sergio Fabbrini, « After the Eurocrisis. A new Paradigm on the Integration of Europe », ARENA document de travail, 5 avril 2014.

    12. Sergio Fabbrini, « The euro crisis and its Constitutional implications », in: Serge Champeau, Carlos Closa, Daniel Innerarity, et Miguel Poiares Maduro (eds), The Future of Europe, Democracy, Legitimacy and Justice After the Euro Crisis, London : Rowman & Littlefield, 2015.

    13. Roland Erne,  « A supranational regime that  nationalizes social  conflict : explaining European trade unions’difficulties in politicizing European economic governance », Labor History 56-3 (2015).

    14. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_fr.pdf

    15. Dominique Perrut, « Renforcer la gouvernance économique de l’Euro », Question d’Europe 395 (6 juin 2016) ; Anna auf dem Brinke, Henrik Enderlein, et Jörg Haas, « Why the eurozone can’t agree on convergence and how structural reforms can help », document d’orientation 165 (Jacques Delors Institute, 24 mai 2016) ; Mathias Dobbels, « Runaway Train Never Going Back ? The Implications of the New Economic Governance for Democracy in the EU », Journal of Contemporary European Research, 10-2 (2014), p. 203-220 ; Gian Luigi Tosato, « How to Pursue a More Efficient and Legitimate European Economic Governance », IAI document de travail 16/03, février 2016 ; Michael W. Bauer et Stephan Becker, « La gouvernance économique durant et après la crise : vers la disparition de la Commission Européenne ? », Pouvoirs 2014/2, p. 29-44.

    16. https://fr.wikipedia.org/wiki/Six-pack_(Union_europ%C3%A9enne) ; https://fr.wikipedia.org/wiki/Two-pack

    17. https://fr.wikipedia.org/wiki/M%C3%A9canisme_europ%C3%A9en_de_stabilit%C3%A9

    18. Ben Crum, « Saving the euro at the cost of Democracy », JCMS 51-4 (2013), p. 614-630.


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