• UE, le déclin de la démocratie

  • Par Francesco Russo | 02 May 12 | Posted under: Union européenne
  • 1. Les faits et les documents

    Comme lors de chaque crise, les élites capitalistes dirigeantes reconçoivent les institutions, afin, entre autres choses, de contenir la crise économique et financière actuelle. C’est ce qui est en train de se produire au sein de l’Union européenne avec le Pacte pour l’euro plus, le « Six-pack » et, désormais, le traité sur la Stabilité, la coordination et la gouvernance (signé le 2 mars 2012).

    L’Italie s’est ajustée sur ces tendances avec la constitution du gouvernement de Mario Monti qui n’est pas techniquement parlant un gouvernement : il a été souhaité par l’UE, il représente directement les banques et la bourgeoisie industrielle italiennes, essentiellement des éléments liés au marché global, et bénéficie du soutien de la hiérarchie catholique. Le gouvernement de Monti est l’expression directe des politiques néolibérales imposées par l’UE sur les PIIGS (le Portugal, l’Italie, l’Irlande, l’Espagne et la Grèce) et plus particulièrement sur l’Italie avec la lettre de Trichet et Draghi adressée à Silvio Berlusconi le 5 août 2011.

    Après la première « manœuvre économique » de juillet dernier (Décret 98/2011) et la pression des marchés financiers ainsi que de l’UE sur l’Italie afin d’intensifier les mesures d’austérité, au cœur de l’été, le 5 août 2011, Jean-Claude Trichet, président de la Banque centrale européenne, et Mario Draghi, gouverneur de la Banque d’Italie, ont envoyé une lettre à Silvio Berlusconi, précisant ce qu’impliquaient pour l’Italie les dernières interventions visant à renforcer la conformité avec les obligations formulées par le conseil européen et par les documents qui ont marqué le premier « Semestre européen ». Ainsi, le mois d’août 2011 a vu, avec le Décret 138/2011, le lancement d’une seconde manœuvre de stabilisation avec 60 milliards d’euros d’effet correctif sur les soldes budgétaires pour 2014.

    Avant d’examiner la lettre des deux banquiers, il est bon de se rappeler que le conseil ECOFIN de septembre 2010 a modifié le Code de conduite sur la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance en s’appuyant sur des procédures du « Semestre européen », initié en janvier 2010. Leurs nouveautés résident dans la discussion et dans l’annonce ex ante des politiques en faveur du solde budgétaire dont les principales phases étaient :

    a) À la mi-avril, lorsque les États membres soumettent leurs Programmes nationaux de réforme (PNR, développés dans le cadre de la nouvelle stratégie Europe 2020 de l’UE) et, à la même période, les Programmes de stabilité et de convergence (PSC, développés dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance), en prenant en compte les directives imposées par le Conseil européen.

    b) Au début du mois de juin, lorsque la Commission européenne élabore des recommandations aux seuls États membres concernant les grandes orientations des politiques économiques, en se basant sur les PNR et PSC.

    c) Au second semestre, lorsque les États membres approuvent leurs réformes budgétaires respectives en se basant sur les recommandations rédigées par la Commission européenne. Dans un rapport annuel, la Commission dressera un état des lieux des progrès accomplis par les États membres concernant la mise en œuvre de ces recommandations.

    En 2011, le gouvernement italien s’est entièrement plié aux dates butoirs prescrites par l’UE, développant les PNR pour la poursuite des objectifs de la stratégie Europe 2020 et du Programme de stabilité. Les deux textes sont devenus parties intégrantes du document de Programmation économique et financière (DEPF), le nouvel instrument du programme économique et financier (Décret-loi 39/2011), approuvé par la Camera (chambre des députés), dans la Résolution No. 6-00080 du 28 avril 2011 1. En outre, en ce qui concerne la Commission, les dates butoirs ont été respectées conformément aux recommandations adressées le 7 juin 2011 à chacun des 27 pays membres, au sein desquelles les obligations définies par les PNR et PSC étaient évaluées. Ces recommandations ont été spécifiquement réalisées par le Conseil ECOFIN du 12 juillet 2011, puis publiées le 21 juillet dans le Journal officiel de l’Union européenne. Les « normes européennes » concernaient l’Italie. Dans ces recommandations, toutes les exigences sont exprimées. Ainsi, dans la lettre de Trichet et Draghi du 5 août 2011, puis dans celle du 26 octobre 2011 rédigée par le gouvernement italien : du renforcement fiscal au marché du travail afin d’abolir les protections assurées par l’article 18 du Code du travail italien contre les licenciements, avec l’objectif d’introduire une dose massive de « flexisécurité », de la libéralisation des services publics ainsi que de la Fonction publique, de l’abolition des contrôles des coûts administratifs afin de donner plus de liberté aux entreprises, pour en arriver à modifier la Constitution de manière à renforcer la discipline budgétaire (point 16 des paragraphes « Étant donné que » des recommandations).

    Le cadre procédural du « semestre européen » a ainsi débouché sur des choix opératifs et des actes législatifs constituant le modus operandi de la gouvernance économique européenne. Cette dernière, au même titre que le Conseil européen des 24-25 mars 2011, a été renforcée par le Pacte pour l’euro plus 2, que le gouvernement italien lui-même a reconnu comme étant un « facteur d’innovation constitutionnelle » : « Les effets du Pacte ne sont – et ne seront – pas limités à la dimension économique […] mais s’étendent à la sphère politique. Leurs effets sont destinés à prendre la forme d’une dévolution systématique et de plus en plus intense au pouvoir des États-nations en direction d’une nouvelle entité européenne commune, de plus en plus politique » 3.

    L’UE, afin de gérer la crise économique et financière, commence à concentrer les pouvoirs de manière toujours plus croissante au sein du Conseil européen, de la BCE et des deux nouvelles instances institutionnelles : celle du Sommet européen et de son président, qui est également l’actuel président du Conseil européen, Herman van Rompuy. Ceux-ci sont les « juges du dernier ressort » qui dictent des mesures en termes de solde budgétaire et de politique économique, en contrôlant également la façon dont elles sont mises en œuvre.

    Ayant dressé les grandes lignes du développement institutionnel de la gouvernance européenne, je me tourne vers la lettre de Trichet et Draghi, qui a imposé au gouvernement italien la mise en place des obligations dont celui-ci doit s’acquitter auprès de l’UE ; condition qui doit être remplie pour bénéficier des interventions de la BCE sur le marché secondaire des bons d’État dans l’objectif de limiter la propagation des bons allemands et ainsi éviter les sanctions définies dans le « Six-pack ». Approuvé le 4 octobre 2011, le « Six-pack » inclut une pénalité de 0,2 % du PIB pour les pays qui ne respecteront pas la limite du déficit annuel fixée à 3 % et impose de réduire la dette à moins de 60 % du PIB ; « les États membres dont la dette excède 60 % du PIB sont tenus de prendre des mesures pour réduire leur dette à un rythme prédéfini [...] . Le ratio de la dette au PIB, lorsqu’il est excessif, sera ainsi considéré comme diminuant à un rythme satisfaisant si son écart par rapport à la valeur de référence de 60 % du PIB s’est réduit d’un vingtième par an au cours des trois années précédentes » 4.

    Trichet et Draghi, confortés par les conclusions du Conseil de l’Union européenne du 21 juillet 2011 lorsque le gouvernement italien s’est engagé à honorer ces obligations avec sa propre « signature souveraine », ont exhorté l’Italie à équilibrer son budget durablement ainsi qu’à engager des réformes structurelles, s’appuyant sur toutes les mesures qui avaient déjà été définies dans les recommandations. En fait, il y a une répétition obsessionnelle du besoin d’élever le niveau de concurrence au sein des services publics, même s’il le faut, en les privatisant, en redessinant leurs systèmes fiscaux et de contrôle ainsi qu’en poursuivant « la réforme du système de conventions collectives pour permettre des accords salariaux par entreprise afin d’adapter les salaires et les conditions de travail aux besoins spécifiques de chaque entreprise et d’augmenter leur pertinence par rapport à d’autres niveaux de négociation » 5. Bien que les choses aillent dans cette direction, l’accord du 28 juin 2011 entre Confindustria (l’association des employeurs) et les syndicats est considéré comme inapproprié parce qu’il manque « une révision en profondeur des règles qui régissent l’embauche et les licenciements des employés ». Cela se produira, certes partiellement, avec l’article 8 du Décret-loi 138, approuvé en août 2011, faisant directement suite à la lettre envoyée par les deux banquiers centraux. L’ensemble des mesures de juillet 2011 étant considérées comme pas assez agressives, il fut exigé que le budget soit proche de l’équilibre en 2013 – exigence dûment approuvée par le Décret-loi 138. Une autre exigence est l’action dans le domaine des retraites, et plus particulièrement les retraites liées à l’allongement de la durée du travail (en Italie, il existe une autre retraite, modeste, liée uniquement à l’âge) et à l’âge légal du départ à la retraite des femmes.

    Finalement, comme pour d’autres pays, l’accent est mis sur l’urgence de changements constitutionnels afin d’y ancrer l’équilibrage des budgets avec un pouvoir législatif supérieur à celui d’une loi votée par le parlement (legge ordinaria). Le programme du gouvernement voulu par Trichet et Draghi est celui que les classes gouvernantes italiennes sont appelées à mettre en place, qu’elles soient de centre droit ou de centre gauche. Compte-tenu du peu de crédibilité du gouvernement de Berlusconi, Sarkozy, lors de sa conférence de presse du 23 octobre 2011, a expressément déclaré : « Nous faisons confiance au sens de la responsabilité de l’ensemble des autorités italiennes, politiques, financières et économiques. », avec une référence claire aux présidences de la république ainsi qu’à celle de la Banque d’Italie. Ce n’est pas un accident si la présidence de Giorgio Napolitano en est venue à passer d’un organe garantissant la démocratie pour se transformer en un autre, garant de la dette souveraine, qui se caractérise par un interventionnisme politique destiné à renforcer les « réformes structurelles inévitables » pour la croissance. Lors de son discours de Bruges, comme il l’a été rapporté dans l’édition du 27 octobre 2011 d’Il Sole 24 Ore, le Président Napolitano a exprimé sa satisfaction pour les « innovations significatives » et la contribution de la BCE pour faire face à la crise des dettes d’États ; il a confirmé le rôle central de l’euro dans la construction de l’Europe et a affirmé son soutien pour la mise en œuvre des exigences de l’UE concernant l’Italie. Il y a deux autres passages importants dans le discours de Bruges, faisant référence au futur plutôt qu’à la crise actuelle : « aucune force politique italienne ne peut continuer à gouverner, ou poser sa candidature à gouverner, sans se montrer consciente des décisions, même impopulaires, qu’il faut prendre maintenant dans l’intérêt national et dans l’intérêt européen » ; les mesures de l’UE doivent donc être acceptées et mises en place sans tergiversation. Il est également nécessaire d’agir ainsi – et il s’agit du deuxième message clé – parce que les « transferts de souveraineté au niveau européen » sont désormais inévitables. Le Président Napolitano identifie de manière très précise le Pacte pour l’euro plus, qui vise à : « outrepasser la division rigide que l’on a voulu insérer dans le traité en vigueur pour protéger les compétences des États nationaux contre une extension progressive de celles de l’Union. »

    La majorité et l’opposition en Italie, tout comme cela se passe dans les autres États membres, doivent agir sans s’éloigner des lignes directrices étroites et coercitives établies par l’UE, parce que c’est bien à l’UE que la souveraineté des États-nations est en train d’être transférée. Nous sommes donc confrontés à un gouvernement de l’UE, très souvent appelé gouvernance, parce que son rôle se concentre sur le contrôle de l’économie et des finances, fonctionnant avec un réseau d’organes de niveaux différents.

    La seconde lettre à prendre en compte est bien sûr celle du gouvernement italien à l’occasion du Conseil européen et du Sommet européen du 26 octobre 2011. Le Sommet européen, j’insiste là-dessus, a acquis une importance institutionnelle spécifique que je souhaiterais mettre en lumière.

    Le contenu de la lettre « italienne » – le texte intégral est disponible sur le site internet Il Sole 24 Ore – est simplement une explication plus méticuleuse des points mis en avant par Trichet et Draghi. Il suffit de parcourir l’ordre du jour pour s’en rendre compte. L’Italie est, en particulier, tenue d’approuver d’ici 2012 « une réforme de législation du travail avec comme objectif de faciliter l’embauche et de prêter attention aux besoins de rendement des entreprises grâce, également, à une nouvelle réglementation des licenciements pour motifs économiques concernant les contrats de travail à durée indéterminée et à temps-plein. » Il y a ensuite l’énumération de la liste, aujourd’hui bien connue, des réformes structurelles qui concernent les contrats supplémentaires (contrats locaux qui suppléent le contrat de travail national), tels que l’ouverture des marchés au sein des services publics afin de faire jouer la concurrence, notamment à l’échelle locale, ainsi que la libéralisation des professions, le soutien à l’entreprenariat et à l’innovation, la modernisation de la bureaucratie publique avec une simplification des procédures, la rationalisation de l’administration de la justice, la réforme de l’architecture constitutionnelle de l’État avec la réduction du nombre de parlementaires et l’abolition des provinces, la réforme fédérale de l’État, la plus grande efficacité des mécanismes de décision et le renforcement du rôle de l’exécutif et de celui de la majorité, la protection de la concurrence et l’engagement pour l’équilibre budgétaire. Le gouvernement veut ainsi réduire les garde-fous qui protègent les retraites, pour s’éloigner de l’héritage et des infrastructures culturels, rationaliser les dépenses publiques et réduire le nombre de salariés dans le secteur public : toutes ces mesures se rapprochant de celles adoptées par l’Espagne, le Portugal et la Grèce.

    2. Arrangements institutionnels

    Les décisions économiques et financières de l’UE lors de la crise vont de pair avec les changements découlant des arrangements institutionnels. Parmi les décisions du Conseil européen du 23 octobre 2011, les plus pertinentes pour nous sont les points 4 et 7. Le point 4 contient une évaluation positive de l’efficacité des instruments de gouvernance économique qui s’accorde avec le « semestre européen », dont les procédures de coordination au niveau européen ont, avec le Pacte pour l’euro plus et le « Six-pack », été plus constrictives. Dans le point 7, l’accent est mis sur la responsabilité de la Commission européenne en ce qui concerne le respect de la législation de l’UE par l’ensemble des 27 États membres, notamment concernant le marché interne qui est considéré comme l’étoile polaire de la structure européenne. Il est ensuite fait référence au président du sommet de la zone euro qui « sera désigné par les chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro lors de l’élection du président du Conseil européen et pour un mandat de durée identique. Dans l’attente de cette élection, les sommets de la zone euro seront présidés par l’actuel président du Conseil européen. » La nouvelle figure institutionnelle est régie par les règles définies dans l’Annexe 1 de ces Conclusions qui stipulent, c’est à noter, que le Sommet européen doit se tenir juste après le Conseil européen.

    Lors du Sommet européen du 26 octobre 2011, en plus des félicitations qui ont fait suite aux obligations auxquelles le gouvernement de Berlusconi a accepté de se plier dans sa lettre, il est expressément précisé que l’Italie doit : réduire sa dette publique de 7 % d’ici à 2014 – ce qui équivaudrait à une somme d’environ 100 milliards d’euros –, introduire l’équilibre budgétaire dans sa constitution et entreprendre des mesures pour libéraliser les licenciements. La Commission est chargée de contrôler l’exact respect de ce programme que le gouvernement italien, quelle que soit sa couleur politique, est tenu de respecter – ainsi, le président Napolitano a une nouvelle fois répété de manière crispée dans une note officielle datant du 1er novembre 2011 qu’« il considère, désormais, comme inaltérables les décisions effectives prises dans le cadre de la lettre d’obligation adressée par le gouvernement italien aux autorités européennes. »

    Les autres décisions émanant du Sommet européen du 26 octobre ont été l’augmentation des ressources du Fonds européen de stabilité financière (FESF) afin de fournir des garanties aux investisseurs contre les risques et pour l’établissement d’une filiale pour « accroître le montant des ressources disponibles pour octroyer des prêts, afin de permettre la recapitalisation de banques et l’achat d’obligations sur les marchés primaire et secondaire » ; les interventions pour recapitaliser les banques sont déclinées dans l’Annexe 2. L’Annexe 1, elle, contient deux innovations institutionnelles. La première est la transformation de l’Eurogroupe, de concert avec la Commission et la BCE, en un point d’appui de la gestion quotidienne de la zone euro, et l’amélioration de ses structures opérantes avec l’intention de « jouer un rôle central dans la mise en œuvre du Semestre européen ».

    Pour rendre effectives les délibérations du Sommet européen – et il s’agit là de la seconde innovation, mentionnée précédemment – une présidence permanente a été spécialement établie. À la même date du 26 octobre 2011, van Rompuy a été désigné pour remplir cette fonction avec l’objectif d’être immédiatement opératif. Dans l’Annexe 1, dix mesures sont listées dans l’ordre pour établir, entre autres choses, des réunions périodiques du Sommet européen avec la participation des chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro, ainsi que celle du président de la Commission. Ces Sommets européens donneront « des orientations stratégiques concernant les politiques économiques et budgétaires au sein de la zone euro ». L’Eurogroupe, désormais présidé par Jean-Claude Juncker, devra « assurer une coordination sans cesse plus étroite des politiques économiques et favorisera la stabilité financière ». Le point 6 établit que « Le président du sommet de la zone euro, le président de la Commission et le président de l’Eurogroupe se réuniront à intervalles réguliers et au moins une fois par mois. Le président de la BCE pourra être invité à participer à ces réunions. Les présidents des agences de surveillance et le directeur général du FESF/MES (Mécanisme européen de stabilité) pourront également être invités, sur une base ad hoc » 6.

    Sans modifier les traités, sans discussion au sein des parlements nationaux, sans débat public, les organes déjà existants ont été transformés et de nouveaux ont été créés avec des clauses qui n’étaient pas prévues dans les traités. Petit à petit, suivant l’ancien modèle fonctionnaliste, les pouvoirs du gouvernement européen deviennent de plus en plus omniprésents. Cela a été effectué, sous couvert d’entités et de juridictions imbriquées, par le Conseil européen, la Commission, le Conseil à travers ses différentes déclinaisons, l’Eurogroupe et le président du Sommet européen en étroite collaboration avec la BCE et le FESF (et avec le MES, à compter de 2013). Tout ceci a été décidé par les gouvernements et par la technocratie afin de contenter les marchés dont le consensus se fait au détriment de l’avis des citoyens. La confirmation de la suprématie politique des marchés s’est manifestée par leur violente réaction lorsque le gouvernement grec a soumis l’idée de proposer un référendum sur le plan de sauvetage le plus récent ; celui-ci a été établi à l’occasion du Sommet européen du 26 octobre 2011. Face à la perspective d’un vote des citoyens, les centres financiers ont fait en sorte que la bourse s’effondre le 1er novembre 2011, faisant bondir les taux d’intérêt des bons d’État. Les marchés décideront, pas les citoyens ; tel était le message du 1er novembre.

    En 12 mois, deux ans à peine après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’UE a transformé ses institutions et ses procédures de décisions pour répondre à la crise économique et financière, une méthode qui ne conviendra peut-être pas à ceux qui croient que les institutions doivent être pensées et organisées more geometrico, alors que, désormais, elles tendent à se développer en s’adaptant aux exigences de notre époque. Ces événements au sein de l’UE attestent de la perspicacité de ceux qui soutenaient que l’évolution des institutions est toujours dépendante du poids du passé. Les élites gouvernantes de l’UE sont tout à fait conscientes de cela et agissent effectivement de manière pragmatique tout en ne perdant pas de vue les objectifs de la construction européenne. Pour reprendre les termes prononcés par Wolfang Schäuble, le ministre des Finances allemand dans une interview : « Nous savons tous que nous devons continuer à construire l’Europe. Nous devons avancer pas à pas ; pas seulement pour aujourd’hui mais pour demain et après-demain » 7. Schäuble résume, en quelques phrases claires, des bibliothèques entières de livres consacrés à expliquer la méthode fonctionnaliste de construction de l’Europe, théorisée par Jean Monnet, son fondateur, et exposée à travers les mots inspirés de la Déclaration de Schuman du 9 mai 1950 : « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait » 8.

    La première Communauté, la CECA (Communauté européenne du charbon et de l’acier), a clairement défini le contexte dans lequel les « faits concrets » allaient être créés : le contexte économique et plus spécifiquement celui de l’acier et du charbon. Avec la CEE, le marché commun a été placé au centre ; avec le traité de Maastricht, l’UE a défini l’objectif du marché unique avec la suppression des frontières pour la libre circulation des marchandises, des personnes, des capitaux et des services (« les quatre libertés »). Avec l’euro, la monnaie unique dans 17 des 27 États membres de l’UE, nous en venons au challenge le plus ardu parce que l’euro n’est pas gouverné par un État souverain, par une confédération ou une fédération d’États. Face à la souveraineté de la devise : la BCE – décrite par Rainer Weinert comme la « gardienne de la stabilité de la valeur de la monnaie » (Der Hüter der Geldwertstabilität) 9 – il n’y a pas de « décideur unique » en ce qui concerne les politiques fiscales européennes.

    Pour compenser ce manque, qui dans cette phase historique est le problème de l’UE, la proposition avancée par George Soros (ainsi que d’autres) n’a pas été retenue : il proposait de créer un ministère européen des Finances 10. La solution finalement adoptée est plus pragmatique et reprend les idées du Plan Werner de 1970 qui a préfiguré un centre communautaire unique pour les décisions concernant la politique budgétaire, aujourd’hui constitué de l’Eurogroupe, la Commission, l’ECOFIN et du Conseil européen. Le Plan Werner, tel qu’il a été articulé par A. Santagostino, a en fait débouché sur une supervision préalable par la Communauté des budgets établis par les gouvernements de manière définitive, afin d’imposer les exigences requises pour que les politiques fiscales nationales contribuent à la stabilité de la monnaie : c’est ce que le Pacte pour l’euro plus a fini par établir 11.

    3. Les normes fondamentales des traités

    De nombreux ouvrages ont été rédigés pour analyser les caractéristiques essentielles de la construction européenne et de nombreuses « théories » disparates ont été développées. Il aurait toutefois peut-être été suffisant de se concentrer sur les écrits de Jean Monnet, ou sur les normes fondamentales des traités tels qu’ils ont été interprétés par la Cour de justice, ou sur les anciens mais lucides essais de David Mitrany, pour se rendre compte que la structure européenne, grâce à la médiation d’accumulation successive de juridictions, avait eu comme priorité la construction d’un marché supranational unique au sein duquel les institutions, les relations sociales, les conditions environnementales et infrastructurelles, les « quatre libertés », les politiques « sociales » et d’éducation, sont toutes orientées pour obtenir une économie hautement compétitive au sein du marché global.

    Ce projet d’union économique, d’un marché supranational unique, nécessite des systèmes institutionnels qui diffèrent de ceux de la démocratie représentative. Mitrany était le premier à théoriser la contradiction entre une démocratie fonctionnant par le vote et une démocratie opérationnelle ; maintenir aujourd’hui cette autorité est légitimé par les résultats obtenus ; en tant que démocratie de la production, cela dépend de l’efficacité ; en premier lieu, l’efficacité du marché qui voit le consommateur « voter » tous les jours avec ses pieds, en choisissant le commerçant qui satisfait sa demande au prix le plus bas 12.

    En outre, Mitrany a théorisé l’évolution spontanée d’institutions communautaires « secteur par secteur » de telle manière que chaque fonction en générerait graduellement d’autres. Il s’agit de la grande idée selon laquelle l’intégration économique produirait l’intégration politique : la même idée que celle de Monnet lorsqu’il a développé son plan de Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) qui allait déboucher sur une fédération politique européenne via l’intégration successive des différentes zones économiques. Le résultat n’a pas été la création d’une société européenne dotée d’une constitution démocratique, mais une société de marché avec une constitution économique qui a renversé les principes des chartes constitutionnelles du xixe siècle.

    La construction de la Communauté et désormais de l’Union européenne a mis l’accent sur le rôle du marché, de la société commerciale et de la finance, qui sont devenus les « commandants » des relations économiques, sociales et institutionnelles. La domination de l’économie au détriment de la société, l’économisme, tellement caractéristique de la culture capitaliste, trouve ses instruments spécifiques dans les articles 101-109 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; les anciens articles 81-89 du traité CEE (traité de Rome) reproduits dans la lettre – définis de manière pertinente en tant que dispositions pour l’application des impératifs économiques – et dans le traité de Maastricht, figurant dans les protocoles 12 et 13 du traité de Lisbonne qui établissent la stabilité des prix, l’endiguement des dépenses publiques et la convergence des politiques.

    C’est pour cette raison que Fabio Merusi était en mesure d’évoquer, fièrement, il y a bien des années, la Communauté européenne comme la fossoyeuse de l’article de 41 de la Constitution italienne : « le gouvernement italien, principal promoteur du traité de Rome portant sur l’établissement de la Communauté économique européenne, avait introduit dans le système de gouvernement une bombe à retardement qui, une fois qu’elle aurait explosé, détruirait radicalement le système et, de ce fait, l’obligerait à être régénéré dans un sens diamétralement opposé : le marché commun a été fondé en se basant sur les institutions du marché ainsi que sur la concurrence. La transformation progressive de la Communauté en une fédération d’États allait également introduire au sein de l’État fédéral italien le marché et la concurrence à la place de l’intervention dans l’économie » 13. Merusi avait bien compris que la « constitutionnalisation » du marché concurrentiel se produirait grâce à l’UE, et désormais, nous sommes à l’aube de sa formalisation si la modification des articles 41 et 81 de la Constitution italienne sont approuvés conformément aux projets de lois proposés par le gouvernement et actuellement débattus au sein de la Camera 14.

    Comme je l’ai évoqué précédemment, un certain nombre de théories ont été formulées sur l’intégration européenne – de l’imperium mixtum de Cassese à la gouvernance multi-niveaux de Pernice, en passant par l’État-Régulateur de Majone ou la démocratie post-nationale de Scharpf – mais il aurait simplement suffit de regarder, sans œillères idéologiques, « les mots et le fonctionnement » des institutions européennes pour en tirer deux conclusions. La première, déjà synthétisée de manière claire par Walter Hallstein, est que la Communauté « est la création de la loi, elle est l’instigatrice de la loi et l’ordre légal » 15 ; ce que la Cour de justice a rapidement légitimé, confirmant que les institutions européennes sont une « communauté de loi ». La seconde conclusion, également légitimée par les jugements de la Cour, est qu’il y a, avec les traités, un transfert de souveraineté de la part des États membres, juridiction par juridiction.

    Il existe effectivement une caractéristique originale de la construction européenne ; c’est que l’UE est un ordre juridique du marché, dépassant les États nationaux.

    Jusqu’à aujourd’hui, le marché capitaliste et l’État national ont été des organismes entremêlés, l’un ayant été créé pour et par la médiation de l’autre ; à l’époque du marché global (c’est la nouveauté) il y a une affirmation des larges espaces économiques supranationaux, gérés avec des instruments juridiques (avec des textes de lois contraignants et non contraignants) qui ne sont désormais plus maniés par les États-nations comme au temps de l’empire britannique « libéral », ou du brutal Reich des nazis et de son Großraum, ou plus récemment de l’hégémonie impériale des États-Unis. Ce sont les organismes supranationaux qui construisent et gèrent ces espaces. L’UE est l’expérience la plus avancée dans l’organisation d’un large espace économique et les pays européens agissent en tant que rouages de cet objectif d’un marché unique continental.

    L’État n’est plus la condition requise pour la construction, l’existence et le développement du marché capitaliste. Au-delà de l’État, le marché demeure. Et, une fois encore, il ne s’agit pas du résultat spontané des forces économiques, mais de la construction consciente à laquelle participent les États, la technocratie et les élites financières et entrepreneuriales. La gestion politique des grands espaces économiques est confiée aux centres supranationaux de décision qui apparaissent sans légitimation démocratique et se développent sans consensus démocratique, pas même un consensus électoral. Gianni Ferrara a totalement raison lorsqu’il décrivait, il y a déjà plusieurs années, ce processus comme une « libération hors de la démocratie ». C’est pour ça que l’observation de Fausto Bertinotti est tout aussi pertinente lorsqu’il parle de « l’imperméabilité » des institutions de l’UE dans les instances démocratiques 16. Il ne s’agit pas d’un déficit de démocratie, comme cela est débattu depuis des décennies. Au sein de l’UE, nous observons un transfert de souveraineté vers des entités – constituées par les chefs d’État ou de gouvernement, la technocratie et les centres économico-financiers – guidées par des stratégies opératives et des lignes conductrices seulement dédiées à la construction et à la gestion des marchés. Bruxelles et Francfort sont devenues les centres du pouvoir : un circuit d’institutions au service des marchés, duquel la démocratie a été expulsée 17.

    Si on veut identifier les modèles heuristiques pour donner un aperçu du développement de l’UE, on peut se tourner vers l’appareil de catégories de l’Ordo-liberalismus. C’est une erreur de considérer les (néo)libéraux comme des partisans de l’État minimaliste simplement destiné à être un « garde de nuit », garant uniquement de la sécurité et de l’ordre public, comme si la société de marché pouvait vivre dans des conditions d’anarchie sans institutions plus globales, sans systèmes légaux articulés ou sans règles et régulateurs (désormais appelés « autorités administratives indépendantes »). Au contraire, les (néo)libéraux (d’Eucken à Müller-Armack, en passant par Röpke et Erhard, et j’inclurai aussi Hayek) ont toujours clamé l’importance capitale de l’ordre légal pour le marché, en insistant sur le fait que l’échelle peut exister et se développer au-delà de l’État national – qui n’est qu’une de ses manifestations possibles. Dans les écrits de Robbins et d’Einaudi il y a des analyses des connexions entre le marché et le fédéralisme politique au niveau supranational ; comme ils l’expliquent, le marché n’a pas besoin d’être protégé et d’être enfermé au sein des frontières de l’État-nation pour fonctionner 18. Ce dont nous avons besoin, ce sont d’institutions capables de protéger le respect des contrats et la propriété privée, dans le cadre de la garantie d’une société fonctionnant intégralement à travers le marché : de la libre concurrence à la reproduction et la mobilité de la main-d’œuvre.

    Nous faisons face à l’expérience historique d’un imperium œconomicum. L’intégration européenne s’effectue via une « révolution permanente du marché », qui redéfinit et bouleverse la souveraineté elle-même. À la question : « qui, aujourd’hui, est le souverain dans l’UE ? » Sonja Puntscher Riekmann a répondu il y a dix ans de cela : la Commission qui, avec le soutien de la Cour de justice, a assumé le rôle de Statthalter, de Proconsul, supérieur aux États 19. Aujourd’hui, en se rapprochant plus de la réalité, on pourrait dire que les marchés sont les souverains et que l’UE gouverne en leur nom.

    L’expression « libéralisme intégré » a été constituée pour exprimer l’interpénétration entre les institutions et les marchés ; j’ai utilisé l’expression imperium œconomicum inventée par Puntscher Riekmann. On pourrait estimer que le parallélisme qu’elle dresse entre la Commission européenne d’aujourd’hui et les commissaires de l’Ancien Régime, envoyés dans les provinces avec la mission de détruire les privilégiés locaux et les principautés dans le but de centraliser le pouvoir de l’État monarchiste national, est tiré par les cheveux ; mais, en revanche, on ne peut pas contester sa théorie selon laquelle dans le projet du marché mondial, qui guide les forces capitalistes ainsi que ses élites au pouvoir, la suprématie politique de l’économie capitaliste est exprimée. Pour cette raison, les questions de souveraineté et de démocratie paraissent inappropriées et anachroniques ; elles sont remplacées par celles qui concernent le rendement économique et l’efficacité des décisions, ce qui caractérise la démocratie de la production.

    Puntscher Riekmann soutenait que les centres de décision connectés aux réseaux d’intérêts économiques et les appareils administratifs « remplacent les souverains » : le pouvoir in actu et non in situ. On peut se demander, en reprenant une expression de Michel Foucault : existe-t-il un pouvoir sans un centre, qui est manifesté seulement par des actes ? La réponse est sous nos yeux dans cet empire de la richesse où la loi est la minimisation des coûts et la maximisation des profits, où chaque individu est un agent du marché. Le marché mondial est devenu la res publica 20.

    L’UE ressemble de plus en plus à un imperium œconomicum, une société de marché sans démocratie, dans laquelle même le cens est réétabli : la capacité de voter étant mesurée et pesée avec de l’argent. Qui possède le plus, vaut le plus. 

    Notes

    1) Camera dei deputati, www.camera.it , l’Assemblée Générale.

    2) Conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, Annexe 1 « Coordination renforcée des politiques économiques pour la compétitivité et la convergence ».

    3) DEF, Camera dei deputati, doc. LVII, n. 4, p. 5 (document disponible en version anglaise sur ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/20_scps/2011/01_programme/it_2011-04-13_sp_en.pdf).

    4) Conseil de l’Union européenne, le 4 octobre 2011, n. 14998/11, www.consilium.europa.eu

    5) Corriere della Sera, 29 septembre 2011, p. 3.

    6) www.consilium.europa.eu

    7) Die Zeit, n° 40, 2011, p. 5.

    8) Extrait de Le plan Schuman dans l’histoire, rédigé par Andreas Wilkens, broché, Bruxelles, 2004, p. 45-47.

    9) Extrait de Europäisierung nationaler Gesllschaften, rédigé par Maurizio Bach, Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 40/2000, p. 69.

    10) Il Sole 24 Ore, 18 septembre 2011, p. 19.

    11) Extrait de Culture economiche e scelte politiche nella costruzione europea, rédigé par Daniela Felisini, Bari, 2010, p. 112-118.

    12) A Working Peace System, rédigé par David Mitrany, Londres, 1943, p. 6 et 9.

    13) Democrazia e autorità indipendenti [Démocratie et autorités indépendantes], Bologne, 2000, p. 13-14.

    14) Pour la réforme de l’article 41, cf. XVI Legislatura, Disegno di legge, Atto Camera n. 4144-A, accompagnée de la Relazione della 1a Commissione ; pour l’article 81, voir XVI Legislatura, Disegno di legge, Atto Camera n. 4620.

    15) Extrait de « Sie ist Schöpfung des Rechts, sie ist Rechtsquelle, und sie ist Rechtsordnung », rédigé par Walter Hallestein, Die Europäische Gemeinschaft, Düsseldorf, 1973, p. 33.

    16) Extrait de Ripensare lo Stato, rédigé par Gianni Ferrara, Milan, 2003, p. 683 ; extrait de Alternative per il socialismo, rédigé par Fausto Bertinotti, n° 18, p. 16.

    17) Extrait de The Lisbon Treaty, rédigé par Paul Craig, Oxford, 2010, p. 287-91.

    18) Extrait de Economic Planning and International Order, rédigé par Lionel Robbins, Londres, 1937 ; Extrait de I. problemi economici della federazione europea, rédigé par Luigi Einaudi, Milan, 1945, réimprimé en 2004.

    19) Extrait de Europäisierung nationaler Gesellschaften, op. cit., p. 147.

    20) Extrait de Die kommissarische Neuordnung Europas, rédigé par Sonja Puntscher Riekmann, Vienne-New York, 1998, p. 7-12 et 16.


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