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  • Gobernanza económica en la UE después de la crisis de la Eurozona

  • Por Christakis Georgiou | 04 Jul 17 | Posted under: Economic Governance
  • El objetivo de este informe es ofrecer una visión general de la evolución de la arquitectura de la gobernanza económica de la UE y, en particular, del impacto que la crisis de la Eurozona ha tenido en esa evolución, así como presentar un panorama general de su situación y de las consecuencias económicas y políticas.

    Introducción

    Por Pedro CHAVES, facilitador del grupo de trabajo de transform! sobre la gobernanza económica

    Este informe es el primero de un proyecto que trata de abordar en profundidad la cuestión de la gobernanza económica dentro de la Unión Europea, su impacto en términos económicos, sociales y políticos y las diversas visiones y propuestas de la izquierda alternativa en relación con este tema.

    Esta tarea es indudablemente ambiciosa, pero también es absolutamente necesaria. El grupo de trabajo de transform!europa para este proyecto, así como el autor de este informe, Christakis Georgiou, comparten una idea central: que este elemento de lo que podríamos denominar políticas públicas de la UE necesita ser bien analizado y comprendido, así como sus consecuencias y sus implicaciones. En primer lugar, se trata de explicar con rigor lo que parece obvio: La estructura económico-institucional al servicio de las políticas de la austeridad. Pero este informe ha buscado también - y lo ha logrado - salirse de la senda de la crítica fácil. En su lugar, utiliza y explora en profundidad la dinámica de la gobernanza económica, las razones y la lógica detrás de los mecanismos institucionales que se han puesto en marcha, y sus consecuencias a diversos niveles.

    En el centro del análisis se encuentra una preocupación: en gran medida, los problemas que surgen en relación con la gobernanza económica nos obligan, a la izquierda en su conjunto, a profundizar la reflexión sobre la articulación de la política económica a nivel transnacional. La idea de solidaridad y el proyecto internacionalista asociado con la izquierda alternativa es una condición muy propia de nuestro ser, es un elemento insustituible de nuestra genética política. Y sin embargo debemos reconocer que rara vez hemos dado el salto de las consideraciones generales a propuestas concretas. Y tenemos que admitir algo más: que algunas de las estrategias de otras regiones globales han demostrado ser impotentes frente a los desafíos económicos de la globalización y sus demandas. Ni los mecanismos de solidaridad, ni la cooperación estructurada, ni la transferencia de recursos han sido eficaces - me refiero aquí a experiencias como el ALBA o UNASUR en América Latina.

    Por esta razón, la reflexión profunda sobre la gobernanza económica debe ir más allá de las típicas letanías de nuestra tradición contra la lógica del capitalismo y, en cambio, abordar seriamente las razones detrás de nuestras críticas. Si tomamos este camino, finalmente, descubriremos que hay cosas sobre las que merece la pena reflexionar. Aprenderemos a construir instituciones y relaciones institucionales que sean buenas en términos democráticos, a la vez que se apoyarán mutuamente y serán generosas en términos económicos.

    La voluntad de abordar este trabajo con rigor y seriedad también tiene otro propósito. Somos conscientes de que existen diferentes perspectivas y opiniones sobre la cuestión de la gobernanza económica dentro de nuestra tradición. Y, por eso, los partidos políticos asociados con nuestro espacio político ofrecen alternativas claramente diferenciadas y a veces antagónicas. En gran medida, hablar de gobernanza económica es hablar del propio proyecto de integración y de su futuro.

    La intención de este proyecto no es defender una posición contra otras, y esto no es por razones de eclecticismo intelectual. Más bien, pensamos que el debate es mucho mejor si intentamos hacer dos cosas: aportar calidad al análisis y promover espacios de diálogo entre las distintas alternativas.

    Es por eso que hemos invitado a profesionales, académicos y activistas que defienden posiciones diferentes y opuestas a participar en la elaboración de este documento - y debemos decir que la experiencia ha demostrado ser muy enriquecedora.

    Estamos seguros de que la continuación de este proyecto contribuirá a este diálogo entre diferentes perspectivas. Por supuesto, hay otras formas y caminos que se han abierto, pero este espacio puede hacer una contribución importante.

    Este trabajo debe mucho a los esfuerzos generosos y desinteresados de varias docenas de personas que nos han ofrecido sus ideas, propuestas y tiempo. Tenemos una deuda de gratitud a cada una de ellas en nombre del equipo de personas que trabajan en este proyecto, y en nombre de transform!.

    Este informe es la culminación de varias reuniones preparatorias, el contacto con muchas personas y un taller celebrado en Bruselas los días 13 y 14 de octubre de 2016. Al preparar el informe, enviamos el primer borrador a todas las personas que participaron en la iniciativa, por eso, el texto ha sufrido cambios que sin duda han hecho que sea más rico y más matizado.

    El debate continúa y parece que va a proseguir en los próximos años: las actividades de la UE en el ámbito de la unión económica y monetaria no han cesado ni cesarán. Una de las conclusiones más importantes de este trabajo es que debemos tener mucho cuidado al aplicar la palabra "crisis" a la Unión Europea. Frente a la idea algo mecanicista de que la UE sufrirá un colapso inevitable asociado con el euro o la unión económica y monetaria, este informe sostiene que las élites económicas y políticas de Europa tienen un interés particular en mantener a la UE y que, por un lado u otro, el proyecto se mantendrá y fortalecerá. La clave fue el ciclo electoral europeo, y parece que el resultado - las elecciones en el Reino Unido incluido - no podría haber sido más favorable para el mainstream.

    Por lo tanto, la desintegración natural del proyecto europeo ha sido descartada. Sin embargo, todavía queda por ver lo que debemos hacer, decir y proponer en un escenario donde la UE es una piedra angular de la vida económica, social y política de nuestros países.

     

    Confiamos en que este informe proporcione, de alguna manera, un análisis riguroso sobre un tema que es de la mayor importancia para nuestra capacidad, como fuerzas para el cambio político, de diseñar escenarios alternativos.

    Miembros del grupo de trabajo de transform! sobre la gobernanza económica

    Pedro Chaves: Coordinador del equipo

    Miembros del equipo: Elisabetta Cangelosi, Sigfrido Ramírez, Christakis Georgiou, Dimitri Zurstrassen, Pablo Sánchez, Judith Dellheim, Angelina Giannopoulou

    Participantes en el taller: “¿Es posible reformar la gobernanza económica de la UE?” realizado en Bruselas los días 13 y 14 de octubre de 2016

    Máxime Benatouil, Maite Mola, Pedro Chaves, Sigfrido Ramírez, Kenneth Haar, Agustín José Menéndez, Daniel Albarracín, Dimitri Zurstrassen, Katherine Sifakis, Ramón Boixadera, Judith Dellheim, Vladimir Cvijanovic, Bruno Estrada, Christakis Georgiou, Elisabetta Cangelosi, Corinne Gobin, Gabriel Moreno, Pablo Sánchez, Paloma López, Paul Jorion

    Sumario ejecutivo

    1. El marco institucional para la política económica que surgió en la UE tras el Tratado de Maastricht fue incompleto y desequilibrado. La principal deficiencia institucional fue que, mientras la política monetaria se centralizaba, las políticas fiscal, salarial y bancaria seguían siendo altamente descentralizadas. Fundamentalmente, el marco normativo no preveía un prestamista de última instancia para los Estados miembros y carecía de claridad sobre el papel del sistema euro en la preservación de la estabilidad financiera. La Eurozona carecía de suficiente capacidad estatal para garantizar la condición de falta de riesgos para los créditos de la deuda pública y para hacer frente a los posibles golpes adversos, en particular los llamados shocks asimétricos que requieren transferencias interregionales para ser tratados sin problemas.

    2. La crisis de la Eurozona puso de manifiesto las deficiencias de la arquitectura de gobernanza económica de la UE y ya ha dado lugar a una serie de innovaciones institucionales más o menos sustanciales para intentar superar las lagunas más flagrantes. Se trató la falta de un prestamista de última instancia para los Estados miembros y el papel del sistema euro en la preservación de la estabilidad financiera quedó claro mientras que las reformas de la unión bancaria han centralizado sustancialmente la política bancaria. Sin embargo, las políticas fiscales y salariales siguen siendo descentralizadas a pesar de los intentos de lograr un mayor grado de coordinación entre las políticas de los Estados miembros. Así, algunas de las palancas clave de la política económica en la Eurozona, es decir, las políticas fiscales y salariales alemanas, se ejercen únicamente en vista de cómo Alemania debe ajustarse a los criterios del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) e independientemente de las necesidades colectivas de la Eurozona en su conjunto.

    3. Las consecuencias económicas de las deficiencias de la arquitectura de gobernanza económica de la UE fueron claramente visibles durante la crisis de la Eurozona. La política monetaria única dio un enorme impulso expansionista a las economías de los Estados miembros con déficit y alimentó varias burbujas, especialmente en el mercado inmobiliario. La estructura descentralizada de la política bancaria alimentó aún más estas burbujas debido al intento de cada regulador de los Estados miembros de proteger y promover a los bancos bajo su vigilancia. Por último, la estructura descentralizada de las políticas fiscales y salariales permitió a Alemania seguir una política de desinflación competitiva que contribuyó a la acumulación de desequilibrios macroeconómicos dentro de la Eurozona.

    4. El marco de la política económica de la UE -a pesar de las innovaciones introducidas bajo coacción durante la crisis- reforzó el impacto recesivo de la crisis especulativa entre 2010 y 2012 e impuso un proceso de ajuste asimétrico en los Estados miembros deficitarios. La introducción de un prestamista de última instancia para los Estados miembros y las políticas monetarias no convencionales del sistema euro ralentizó el ritmo de la eliminación de los desequilibrios macroeconómicos, y la persistencia de un marco de política fiscal descentralizado y poco cooperativo significó que la situación fiscal general de la Eurozona fuese procíclica y de contracción hasta 2014. Además, el marco de la política bancaria descentralizada ralentizó la limpieza de los balances bancarios y prolongó las condiciones de la crisis financiera - en particular la crisis crediticia en el mercado interbancario - lo que impulsó la actividad económica en la Eurozona. Por lo tanto, la dirección general de la Eurozona desde 2010 ha sido fuertemente desinflacionaria.

    5. Las innovaciones institucionales introducidas como respuesta a la crisis de la Eurozona también han tenido importantes consecuencias constitucionales. Los poderes sustanciales se han desplazado del nivel nacional al nivel europeo de una manera no convencional e improvisada. Este cambio ha sido en detrimento de la legitimidad democrática y de la rendición de cuentas, ya que su resultado neto ha sido el empoderamiento de la rama ejecutiva del gobierno en detrimento del poder legislativo. Este «federalismo ejecutivo» es, además, de carácter asimétrico porque su carácter intergubernamental en el ámbito de las políticas fiscal, económica y laboral significa que funciona según la lógica del poder de negociación relativo, potenciando así los excedentes de los Estados miembros en detrimento del déficit de los Estados miembros. Su carácter intergubernamental también lo distingue de la solución constitucional establecida que se basa en la iniciativa legislativa de la Comisión y en el procedimiento de codecisión en el que participan el Consejo y el Parlamento. Como tal, ha alimentado una crisis del consenso constitucional.

    6. El impacto de la crisis de la Eurozona sobre la política de masas es más difícil de discernir. El amplio desarrollo de la fuerza del movimiento obrero y las luchas laborales, el ascenso electoral de la derecha populista y el euroescepticismo en la opinión pública siguen en gran parte las tendencias de crisis anteriores a la Eurozona y no parece haber sido muy afectada por la crisis. Más bien, la crisis ha polarizado la situación política europea entre los conservadores fiscales de los estados miembros con excedentes y los opositores de la izquierda a los esfuerzos de ajuste en los estados miembros deficitarios.

    El objetivo de este informe

    El objetivo de este informe es ofrecer una visión general de la evolución de la arquitectura de la gobernanza económica de la UE y, en particular, del impacto que la crisis de la zona euro ha tenido en esa evolución, así como presentar un panorama general de su situación económica y política y sus consecuencias.

    La crisis de la eurozona y sus consecuencias han sido el desarrollo político más importante de Europa en las últimas décadas. Están todos de acuerdo que la crisis sacudió los cimientos institucionales de la UE hasta su núcleo y ha puesto de relieve el carácter fundamentalmente incompleto de su marco general de política económica. Casi todos los comentaristas coinciden en que la Eurozona necesita integrarse aún más si quiere evitar la repetición de crisis similares y la perspectiva de desintegración.

    Como se describe en el informe, la crisis ya ha producido innovaciones institucionales bastante significativas. Sin embargo, hay mucho más por venir, sobre todo porque los principales actores políticos implicados en el proceso - la Comisión, el Banco Central Europeo, los gobiernos francés y alemán - ya han señalado explícitamente su voluntad de contemplar los pasos hacia la creación de un Ministerio de Finanzas y Tesoro para la Eurozona. Éste operaría con su propio presupuesto. La reunión del Consejo Europeo de diciembre de 2015 debatió el Informe de los Cinco Presidentes sobre la conclusión de la Unión Económica y Monetaria de la UE y decidió recuperar el debate sobre la creación de una «capacidad fiscal» de la Eurozona en su reunión de diciembre de 2017. Es decir, los grandes acontecimientos electorales de ese año - la presidencia francesa y las elecciones generales alemanas - habrán tenido ya lugar.

    El informe se estructura en dos partes. La primera parte examina la evolución de las instituciones de gobernanza económica de la UE antes y después de la crisis de la Eurozona. La segunda parte examina, en primer lugar, las consecuencias económicas del marco institucional, tanto antes como después de la crisis. A continuación se exponen las consecuencias políticas de la crisis de la Eurozona, tanto en términos del acuerdo constitucional de la UE como en términos de política de masas en la Eurozona.

    Tabla de contenidos

    1. La evolución posterior a Maastricht de las instituciones de gobernanza económica de la UE

    A) La arquitectura de gobernanza económica de la UE antes de la crisis de la Eurozona: el desequilibrio institucional de una UEM incompleta

    B) Las innovaciones introducidas durante la crisis de la Eurozona: pasos provisionales para corregir el desequilibrio

    2. Las consecuencias económicas y políticas de la arquitectura de la gobernanza económica de la UE

    A) Consecuencias económicas

    I. El avance de la crisis de la eurozona: las burbujas y la creciente divergencia salarial conducen a desequilibrios macroeconómicos y sientan el terreno para la crisis especulativa de 2010 a 2012

    II. La dirección económica de la Eurozona desde la crisis de la misma: ajuste asimétrico en un contexto deflacionario y sus consecuencias recesivas entre 2011 y 2013

    B) Consecuencias políticas de la crisis de la Eurozona

    I. El desplazamiento de nuevas competencias a nivel europeo y el aumento del federalismo ejecutivo asimétrico en la política fiscal

    II. La polarización entre los conservadores fiscales del Norte y los opositores del Sur con la reducción fiscal y el ajuste estructural en el contexto de los cambios estructurales a largo plazo en la política de masas

     

    Para ver el ePaper completo (en inglés), por favor vaya al PDF de la derecha.

    Traducción: José Luis Martínez Redondo