• Zur ökonomischen Governance der EU: Muss die Notbremse gezogen werden?

  • Von Pedro Chaves Giraldo | 18 Jul 17 | Posted under: Economic Governance , Europäische Union
  • Walter Benjamin polemisierte gegen die naive Vorstellung, Revolutionen seien die Lokomotiven der Weltgeschichte. In seinen Thesen »Über den Begriff der Geschichte« heißt es, lasse man dieser von der früheren Gesellschaft geschaffenen Lokomotive freie Fahrt, dann würde sie wohl unaufhaltsam auf den Abgrund zusteuern. »Marx sagt, die Revolutionen sind die Lokomotiven der Weltgeschichte. Aber vielleicht ist dem gänzlich anders. Vielleicht sind die Revolutionen der Griff des in diesem Zuge reisenden Menschengeschlechts nach der Notbremse.«[1]

    Einen Aufsatz zur wirtschaftspolitischen Steuerung Europas mit einem solchen Zitat beginnen zu lassen, lässt beim Autor eine euroskeptische Haltung vermuten, vor allem, weil die Europa-Gegner_innen gerade mit dem Brexit eine einzigartige »Sternstunde« erlebt haben. Aber es ist nicht unsere Absicht, uns dieser Bewegung anzuschließen. Mit der Metapher der Notbremse soll hier nicht das Gesamtprojekt Europa infrage gestellt werden, sehr wohl aber die Richtung und die Geschwindigkeit der Zugfahrt sowie die Art und Weise, wie die Schienen verlegt und die Haltstellen und Bahnhöfe angeordnet sind. Für wesentlich halten wir, den Zusammenhang zwischen dem System der ökonomischen Governance und dem Euro besser zu verstehen und zu fragen, wie es eigentlich mit der demokratischen Grundlage und der Legitimation der europäischen Institutionen zur Steuerung der Wirtschaft bestellt ist. Die gegenwärtigen ökonomischen, sozialen und politischen Realitäten sprechen eindeutig dagegen, den Zug einfach so weiterfahren zu lassen, als sei nichts passiert. Vielmehr muss es Änderungen beim Tempo und bei der Richtung geben. Je länger wir den dringend benötigten Kurswechsel aufschieben, desto mehr erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, dass der Zug entgleisen wird. Niemals zuvor hat die unübersehbare Krise der Europäischen Union so viel Besorgnis und Diskussionen über die Zukunft des europäischen Integrationsprozesses hervorgerufen wie heute.

    In diesem Beitrag soll das neue wirtschaftspolitische Steuerungssystem der Europäischen Union im Zentrum stehen und die Frage, wie sich dieses auf die Reputation und Wahrnehmung der EU auswirkt. Zunächst werde ich mich mit der ökonomischen Krise als einer Krise der Erwartungen in Bezug auf die wirtschaftliche Integration Europas beschäftigen. Es handelt sich bei den Erwartungen deswegen um einen wichtigen Faktor, weil die desaströsen Folgen der Wirtschaftskrise das Versprechen von einer »Union für alle« zunichte gemacht haben, was auf eine signifikante konstitutionelle Änderung beim europäischen Integrationsprozess verweist. Am Ende werde ich einen Deutungsversuch des neuen ökonomischen Governance-Systems und seiner Effekte unternehmen.

    Die Wirtschaftskrise und ihre Konsequenzen

    Die offensichtlichsten Negativfolgen der ökonomischen Krise in Europa dürften inzwischen hinlänglich bekannt sein, sodass wir uns an dieser Stelle mit einer knappen Zusammenfassung begnügen können. Schauen wir uns zunächst die zum Teil erschreckenden Daten zur Zunahme von Arbeitslosigkeit, Armut und sozialer Ungleichheit an. Eurostat zufolge lag die Arbeitslosenquote im August 2016 auf dem Niveau von 2009.[2] Sie betrug 10,1% für die Eurozone und 8,6% für die gesamte Europäische Union, mit erheblichen Divergenzen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten. Den einen Pol bilden Länder wie Tschechien und Deutschland mit einer Arbeitslosenquote von 3,9 bzw. 4,2%, den anderen Pol bilden Länder wie Griechenland und Spanien mit einer Arbeitslosenrate von 23,4 bzw. 19,5%. Was in Relation zu den anfänglichen Erwartungen an die EU hier von besonderer Bedeutung ist: Seit dem Jahr 2008 waren es vor allem die Länder im Euroraum, die sich, was ihre Beschäftigungssituation angeht, am deutlichsten auseinanderentwickelt haben.[3] Weitere Sozialstrukturdaten belegen das zunehmende Auseinanderdriften:[4] In Europa leben 125 Millionen Menschen in Armut, während die Vermögenskonzentration immer krassere Züge annimmt.

    Es tun sich neben den offenkundigen Differenzen bei der Wirtschaftsentwicklung noch weitere Kluften in Europa auf, zum Beispiel bei den Einstellungen der Bevölkerung zur Frage der Zusammenarbeit und der Solidarität in der EU.[5] Besonders bedenklich ist das wachsende Nord-Süd-Gefälle, das neben anderen Spaltungen unterdessen ernsthaft den Fortbestand des europäischen Projekts gefährdet. Im Zentrum der Kritik steht der Euro als gemeinsame Währung. Mit der Einführung des Euro verbinden viele den Beginn eines Prozesses, in dessen Verlauf zahlreiche mit der europäischen Integration einmal verbundene Versprechungen gebrochen worden seien. Die Währungsunion war sicherlich von Anbeginn in mehrfacher Hinsicht defizitär und hatte einen maßgeblichen Einfluss auf die problematische Wirtschaftsarchitektur der Europäischen Union, wie wir sie heute kennen. Joseph Stiglitz zufolge ist eine der wichtigsten Voraussetzungen dafür, dass eine Einheitswährung in einem Staatenbund funktionieren kann, eine »ausreichende Ähnlichkeit der beteiligten Länder«. Dagegen hat in der EU, so Stiglitz, die Bedeutung, die hier ausgeglichenen Staatshaushalten beigemessen wird, faktisch zu immer mehr Divergenz geführt. Ein Ergebnis der Anwendung der berühmten »Konvergenzkriterien« und der damit einhergehenden Budgetrestriktionen in einer Reihe von Ländern sei eine immer gravierendere Kluft zwischen den wirtschaftsstarken und den wirtschaftsschwachen Ländern in der Eurozone. Diese Auffassung vertritt auch Michel Aglietta, der beklagt, die nominale Konvergenz der Zinsraten, die sich aus der Finanzunion ergibt, habe das Auseinanderdriften bei der wirtschaftlichen Entwicklung noch befördert.[6] Aglietta macht dafür in erster Linie die deutsche Regierung und ihre Besessenheit von einer strikten Haushaltdisziplin verantwortlich. Sie habe alles darangesetzt, verbindliche Vorschriften für alle Mitglieder des Euroraums zu erlassen, um damit eine exzessive Staatsverschuldung zu unterbinden. Mit dem entsprechenden Wachstums- und Stabilitätspakt, der am 17. Juni 1997 in Amsterdam beschlossen wurde, sei »die Fehlerhaftigkeit der Euro-Konstruktion zementiert« worden.

    Diesen Kritikpunkten sind noch weitere hinzuzufügen, wie etwa die zu geringe Finanzausstattung der EU und das Fehlen von politischen Institutionen, die zu einer Stärkung der Legitimation der Gemeinschaftswährung hätten beitragen können, indem sie etwa die Entscheidungen, mit denen auf die Krise reagiert wurde, in der Öffentlichkeit besser erklärt und verteidigt hätten. Und das alles vor dem Hintergrund, dass es an einer verfassungsmäßigen Ordnung fehlt, deren Existenz die gesellschaftliche Akzeptanz der gemeinsamen Währung vermutlich erhöht hätte und die ein Garant sein könnte für die wirtschaftliche und politische Überlebensfähigkeit des Euro. Dies ist umso erstaunlicher, wenn man bedenkt, dass der Euro zuallererst ein politisches Projekt war und immer noch ist. In etwas doktrinäreren ökonomischen Begrifflichkeiten ausgedrückt: Die Eurozone erfüllte einige der grundlegenden Anforderungen nicht, die an einen Währungsraum zu stellen sind. Sie ist nicht mit den benötigten Instrumenten ausgestattet worden, um auf verschiedene Krisensituationen angemessen reagieren zu können. Sie hat nicht die Möglichkeit, Preise und Löhne festzulegen, interne Haushaltsanpassungen vorzunehmen, es fehlt ihr an einer ausreichend großen Mobilität der Arbeitskräfte und an Mechanismen für Mittelübertragungen zwischen den Mitgliedstaaten.[7] Die ursprüngliche Erwartung vieler, alle Beteiligten würden von der Verbindung zwischen einem einheitlichen Markt und einer Gemeinschaftswährung profitieren, wurde dadurch enttäuscht. Es ist über die Einführung des Euro auch nicht gelungen, den Wettbewerb in dem von den Befürworter_innen gewünschten Maße zu stärken oder eine Annäherung der Preise sowie eine verbesserte Distribution der Ressourcen im Euroraum zu erreichen, um damit die Wirtschaftsunion im Ganzen zu stärken. Die Dinge sind bekanntlich anders gekommen und alle vorliegenden Daten sprechen derzeit für eine Fortsetzung des Trends hin zu mehr Divergenz. Für das Jahr 2017 wird erwartet, dass das Bruttoinlandsprodukt (BIP) in Griechenland und in Portugal ganze 50%, in Spanien 23% und in Italien 17% niedriger ausfallen wird als der europäische Durchschnitt. Das BIP von Deutschland wird dagegen wohl 21% über dem Durchschnittswert liegen.

    Neues ökonomisches Steuerungssystem und die Frage der Demokratie

    Mit der Krise ist für alle offensichtlich geworden: Das wirtschaftliche Steuerungssystem der EU, das auf dem Prinzip der fiskalpolitischen Neutralität beruht und sich auf einige wenige Strukturreformen konzentriert hat, um damit Wachstum anzukurbeln und die Arbeitslosigkeit zu senken, ist gescheitert. Dieses »Regieren qua Regeln«,[8] das dem deutschen ordoliberalen Wirtschaftsmodell sehr nahe kommt, sah die Einrichtung von supranationalen Institutionen als zentral an, um damit in erster Linie Geldflüsse und die Inflationsentwicklung zu kontrollieren. Paradigmatisch dafür steht die Europäische Zentralbank (EZB). Darüber hinaus setzte man im Wesentlichen auf eine intergouvernementale Koordinierung der verschiedenen Wirtschaftspolitiken.[9] Die Währungsunion gründete somit auf der optimistischen Annahme, für deren Funktionieren sei eine Kooperation zwischen den Staaten auf freiwilliger Basis ausreichend, ergänzt durch die Verpflichtung, eine gewisse Haushaltsdisziplin zu üben. Obwohl man damit viele Probleme heraufbeschworen hat, wird bis heute an diesem Konzept festgehalten und versucht, damit aktuell die Krise zu managen.

    In der Praxis lassen sich zwei Ansätze der »Kooperation« erkennen, wobei der erste mit dem Begriff der soft governance gefasst werden kann. Dieser Ansatz ist gekennzeichnet durch eine offene Koordinierungsmethode, institutionalisiert in den »Grundzügen der Wirtschaftspolitik« der EU (Broad Economic Policy Guidelines/BEPG), den beschäftigungspolitischen Leitlinien und im sogenannten Köln-Prozess, einem makroökonomischen Dialog, an dem neben den für die Arbeit und Sozialpolitik zuständigen Ministern der ECOFIN-Staaten Vertreter_innen der Europäischen Kommission, der EZB, der Arbeitgeberverbände und der Gewerkschaften beteiligt sind, mit dem Ziel, das Wirtschaftswachstum in der EU ohne Aufgabe der Preisstabilität zu stärken. Dieses Modell verspricht, mithilfe von Dialog und freiwilliger Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Institutionen und Akteuren die gewünschten Ergebnisse zu erzielen. Der zweite Ansatz, den wir als hard governance bezeichnen wollen, sieht einen klaren Sanktions- und Strafmechanismus vor, um damit »die Hände der Mitgliedstaaten zu binden«. Dafür steht in erster Linie der Stabilitäts- und Wachstumspakt von 1997. In der Realität beruhte das Maastricht-System der ökonomischen Governance auf drei Säulen: Die erste ist die Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten. Die zweite sind Regeln, die es den Staaten verbieten, sich gegenseitig finanziell zu unterstützen (außer in absoluten Ausnahmesituationen), und die eine monetäre Finanzierung der Staaten durch die EZB oder die nationalen Zentralbanken unterbinden. Die dritte Säule sind Vorgaben zur Begrenzung von staatlicher Verschuldung. Es ist kein Zufall, dass dieses Governance-Modell das erste Mal im Jahr 2005 modifiziert wurde, nachdem die Regierungen in Deutschland und in Frankreich gegen die haushaltspolitischen Auflagen verstoßen hatten.

    Wie wir seit einigen Jahren beobachten können, gelingt es mit diesem Governance-Ansatz jedoch nicht, die Krise in den Griff zu bekommen. Dafür gibt es eine Reihe von Gründen, die sich zum Teil überschneiden: ein unzureichendes Monitoring makroökonomischer Ungleichgewichte in einer Situation, in der die einzelnen Staaten nicht mehr länger auf das Instrument der Währungsabwertung zurückgreifen können, um Unterschiede bei der Wettbewerbsfähigkeit und bei den Preisen auszugleichen; der Umstand, dass es faktisch keinerlei Abstimmung der fiskal- und haushaltspolitischen Ansätze gab, trotz Artikel 121 des Maastricht-Vertrags, demzufolge die Koordinierung der Wirtschaftspolitik »ein gemeinsames Anliegen« ist, und trotz der Existenz der BEPG (bei deren praktischer Umsetzung es ebenfalls an Abstimmung mangelt); eine Vernachlässigung der Interdependenzen zwischen den Mitgliedstaaten, das heißt, der Einfluss, den strukturelle Asymmetrien auf die Wirtschaftsleistung der Gesamtregion haben können, wurde völlig unterschätzt; und das Versäumnis, den EU-Haushalt selbst zu einem wichtigen wirtschaftspolitischen Instrument zu machen, was sich zum einen in seiner im Vergleich zu anderen föderativen Systemen bescheidenen finanziellen Ausstattung ausdrückt, zum anderen in dem Unwillen, die Haushaltsmittel gezielt und proaktiv für wirtschaftspolitische Zwecke einzusetzen.

    Und schließlich kommen Probleme politischer Natur hinzu: Seit Beginn der Krise funktioniert der mit dem Maastricht-Vertrag verbundene konstitutionelle Trick nicht mehr.[10] Man hatte sich in Bezug auf die Eurozone auf eine Kombination aus zentralisierter Geldpolitik und dezentralisierten politischen, ökonomischen, fiskal- und haushaltspolitischen Anreizen, bezogen auf die gemeinsame Währung, geeinigt. Auf der Suche nach einer für alle akzeptablen Lösung für das lockere Staatenbündnis hatte man verschiedene Opt-out-Optionen geschaffen, deren Nutzung die Realität unterschiedlicher wirtschaftlicher Verfassungen widerspiegelte. Die im Großen und Ganzen günstige Wirtschaftslage bis 2008 erlaubte eine relativ friedliche Koexistenz dieser verschiedenen Realitäten. Der Sieg der Brexit-Befürworter_innen und andere zentrifugale Dynamiken haben inzwischen jedoch deutlich gemacht, dass diese Diversität die Dislokation zwischen verschiedenen Staaten und Gesellschaften befördert hat und den gesamten europäischen Integrationsprozess gefährdet.

    Mit dem Begriff der »neuen ökonomischen Governance« wird in diesem Beitrag das Maßnahmenpaket bezeichnet, mit dem die verschiedenen europäischen Institutionen in den letzten Jahren auf die Krise reagiert haben. Derzeit erleben wir die dritte Reformrunde dieses Steuerungssystems. In Anbetracht verschobener Machtkonstellationen, des Auftretens neuer Kräfte und der damit verbundenen Folgen ist man sich in der Forschung weitgehend einig, dass wir es derzeit mit einer neuen Phase zu tun haben. Ich teile diese Einschätzung. Dabei findet offenkundig keine radikale Abkehr von der vorangegangenen Wirtschaftspolitik statt, mit der grundlegende Orientierungen infrage gestellt würden. Vielmehr sind neue Institutionen und Mechanismen hinzugekommen, was Einfluss auf die politische Struktur der Union nimmt und weitreichende Implikationen für den europäischen Integrationsprozess hat. Roland Erne hat in diesem Zusammenhang die Formulierung von Barroso aus dem Jahr 2010 aufgegriffen und von einer »stillen Revolution« gesprochen, dieser jedoch eine andere Bedeutung verliehen, indem er den punitiven Charakter und die automatische Anwendung der neuen ökonomischen Governance-Mechanismen hervorhob.[11]

    Zu diesen neuen Elementen und Mechanismen zählen die folgenden:

    • Pläne zur Unterstützung von Ungarn, Lettland und Rumänien beim Ausgleich ihrer Zahlungsbilanzen; »Rettungspläne« für Griechenland, Irland und Portugal sowie Pläne zur Rekapitalisierung der Finanzsysteme von Spanien und Zypern.

    • Schaffung des Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (ESFM) und des Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM), ausgestattet mit einem Stammkapital von 500 Milliarden Euro, mit der Absicht, die finanzielle Stabilität im Euroraum sicherzustellen.

    • Die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts mithilfe des »Sixpack«[12] und der Umsetzung des »Europäischen Semesters« (siehe weiter unten), um damit die Überwachung der Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten und die Kontrolle anderer Aspekte ihrer Wirtschaftsentwicklung zu forcieren. Über die neu geschaffenen Mechanismen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (Excessive Deficit Procedure/EDP) kann die Europäische Kommission nun einen Prozess in Gang setzen, bei dem einem Mitgliedsland vorgeschrieben wird, bestimmte Strukturanpassungsmaßnahmen vorzunehmen. Die makroökonomische Überwachung wird im Rahmen des neuen Verfahrens zum Umgang mit wirtschaftlichen Ungleichgewichten (Macroeconomic Imbalance Procedure/MIP) vorgenommen. Dieses Verfahren kann spezifische Empfehlungen für bestimmte Länder beinhalten, darunter Sanktionen.

    • Einführung des »Europäischen Semesters« – eines jährlichen Zyklus, in dessen Verlauf die EU-Mitgliedstaaten ihre Wirtschafts- und Fiskalpolitik aufeinander abstimmen sollen.

    • Die Übernahme des Euro, um damit die Haushaltsdisziplin eines Staates zu fördern, und die Stärkung der Koordinierung von wirtschaftspolitischen Maßnahmen im Euro-Währungsraum.

    • Inkrafttreten der »Twopack-Verordnung«, die eine Ex-ante-Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftspolitik im Euroraum ermöglichen soll.

    • Die Verabschiedung des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKS-Vertrag) und die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, eine sogenannte goldene Regel (eine Art »Schuldenbremse«) in ihrem nationalen Recht zu verankern.

    Zusammengefasst: Die vier Säulen, auf denen diese neuen Mechanismen beruhen, sind fiskalpolitische Überwachung, makroökonomische Überwachung, sozioökonomische Koordinierung und finanzielle Unterstützung. Es handelt sich hier um ein umfangreiches Maßnahmenpaket, das noch ausgeweitet und vervollständigt werden soll durch die Umsetzung von Empfehlungen, die im sogenannten Bericht der fünf Präsidenten der EU-Institutionen unterbreitet worden sind. Dieser Bericht befürwortet eine Anpassung und Vereinheitlichung aller wirtschafts-, finanz- und haushaltspolitischen Entscheidungsprozesse.[13] In dem Bericht ist von »einer politischen Union« die Rede, die die »Grundlage für eine Union in allen anderen drei Bereichen« bilden soll, indem sie »die demokratische Kontrolle, die Legitimität und die Institutionen der EU stärkt«. Zu diesem Zweck schlägt der Bericht den Aufbau eines Systems von Behörden zur Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit in der EU vor, denen die Aufgabe zukäme, die Umsetzung der Maßnahmen zur Förderung dieses Wettbewerbs und deren Ergebnisse zu verfolgen sowie die gesellschaftlichen Akteure anzuleiten und dabei sicherzustellen, dass »die Richtlinien der Behörden bei Lohnverhandlungen berücksichtigt werden«. Darüber hinaus soll das Verfahren bei makroökonomischen Ungleichgewichten (Macroeconomic Imbalance Procedure/MIP) gestärkt werden. In dem Bericht heißt es zur MIP, dieses Verfahren solle nicht nur dazu dienen, »Ungleichgewichte festzustellen«, sondern es solle vielmehr »auch Strukturreformen im Rahmen des Europäischen Semesters« anregen. Die Notwendigkeit, angesichts der anhaltenden Krise der Beschäftigungslage und den sozialen Entwicklungen in den Mitgliedstaaten mehr Beachtung zu schenken, bestärkt das Anliegen, die wirtschaftlichen Maßnahmen im Zuge des Europäischen Semesters besser abzustimmen sowie dessen Inhalte zu vereinfachen, um es effektiver und klarer zu gestalten.

    Es gibt ferner eine Reihe von Vorschlägen, die auf den Bankensektor gerichtet sind und beabsichtigen, die Rolle des einheitlichen europäischen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism/SSM) auszubauen. Die wichtigste Neuerung wäre der Aufbau einer europäischen Einlagensicherung (European Deposit Insurance System/EDIS). In diesem Zusammenhang wird der Union der Kapitalmärkte Priorität eingeräumt. Und um das zu forcieren, was der Bericht unter einer »verantwortlichen Haushaltspolitik« versteht, ist die Gründung eines beratenden »European Fiscal Board« angedacht. Die Aufgabe einer solchen öffentlichen unabhängigen Einrichtung bestünde darin, zu untersuchen und zu kontrollieren, inwieweit die Haushaltsführung in den Mitgliedstaaten den europäischen Direktiven entspricht.

    Die im Bericht der fünf Präsidenten unterbreiteten Vorschläge zur Demokratisierung des gesamten Kontrollsystems beziehen sich im Grunde auf drei Punkte. Der erste ist die Stärkung des »wirtschaftspolitischen Dialogs« zwischen dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat. Zweitens ist eine Stärkung des Dialogs zwischen der Europäischen Kommission und der Eurogruppe in Bezug auf das Europäische Semester vorgesehen, genauso wie eine intensivere Zusammenarbeit bei der Organisierung der »Europäischen Parlamentarischen Woche« zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten (konkret schlägt der Bericht die Präsenz von Vertreter_innen der Europäischen Kommission und des Europäischen Rats vor).[14] Drittens will man verschiedene, bereits im Rahmen bestehender Verträge vereinbarte und begonnene Initiativen ausbauen. Dazu gehört zum Beispiel die Entsendung von europäischen Kommissären in die nationalen Parlamente, um sich dort einen Überblick zu verschaffen, wie die Empfehlungen im Rahmen des EDP-Verfahrens bei übermäßigem Defizit in den einzelnen Ländern umgesetzt werden.

    Die vielfältigen Probleme des derzeitigen ökonomischen Governance-Systems

    Seit dem Jahr 2011 – dem Jahr, in dem das sogenannte Sixpack in Kraft trat und das daher in gewisser Weise den Beginn des neuen Governance-Systems markiert – ist die Wirtschaftsentwicklung in der Europäischen Union, insbesondere in den Ländern der Eurozone, enttäuschend verlaufen. In diesem Beitrag ist kein Platz dafür, alternative wirtschaftspolitische Ansätze und Maßnahmen zu erörtern, aber wir wollen zumindest auf die impliziten Widersprüche der gegenwärtigen Situation verweisen: einerseits auf die überaus bescheidenen Wirkungen der ergriffenen wirtschaftspolitischen Maßnahmen, selbst wenn man sie nur an ihren eigenen Zielsetzungen misst; andererseits auf die extrem hohen sozialen Kosten, die mit der Umsetzung der hier skizzierten Vorschläge und Pläne verbunden wären, sowie auf deren demokratische Inkonsistenzen, das heißt das problematische Verhältnis zwischen den identifizierten Problemen und der demokratischen Dimension der unterbreiteten »Lösungsansätze«. Ohne hier zu sehr in die Tiefe zu gehen, möchte ich im Folgenden den letzteren Aspekt hervorheben, den ich für das gewichtigste Defizit dieses neuen Systems der wirtschaftspolitischen Steuerung halte: den Mangel an demokratischer Substanz und Legitimierung.

    Eine bizarre Verfassungskonstruktion

    Es ist der Beobachtung von Sergio Fabbrini zuzustimmen: Im Zuge der Wirtschaftskrise ist der »Verfassungskonsens« aufgekündigt worden, der das Ergebnis der Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht war. Mit Maastricht waren Arrangements zwischen der supranationalen und der zwischenstaatlichen Ebene entstanden, denen eine gemeinsame Vereinbarung zugrunde lag: Man hatte sich auf das Prinzip »Ein Europa für alle« geeinigt, worunter ein Prozess der inklusiven und schrittweisen Integration verstanden wurde, der niemanden zurücklassen würde und der durch eine wirkliche Annäherung zwischen den EU-Staaten vorangetrieben werden sollte. Der Euroraum sollte dabei eine Vorreiterrolle einnehmen und die Einlösung dieses ausdrücklichen Versprechens, »Fortschritt für alle«, sicherstellen. Aber die Krise hat diesen Konsens zerstört. Im Grunde hat sie jedwede weitere ernsthafte Annäherung der Wirtschaftssysteme und der Lebensbedingungen der Menschen in den Mitgliedstaaten blockiert. Je mehr dieser Konvergenzprozess zum Erliegen kommt, desto wahrscheinlicher wird ein Zusammenbruch des gesamten Systems. Bis dato zeigen die Wirtschaftsleistungen der Mitgliedstaaten keine Anzeichen dafür, dass mit einer Umkehr des Trends zur immer größeren Divergenz zwischen Nord- und Südeuropa zu rechnen ist.

    Neben dieser »konstitutionellen Mutation« tragen weitere Faktoren zu dem bizarren Verfassungskonstrukt bei, das von dem neuen ökonomischen Governance-System installiert worden ist.[15] Der erste ist der unklare rechtliche Status der Gemeinschaftsbestimmungen (sieben Verordnungen und eine Direktive) mit ihren zahlreichen zwischenstaatlichen Vereinbarungen, die Regierungen erhebliche Auflagen machen (wie etwa der Euro-Plus-Pakt), aber eigentlich unverbindliche Erklärungen sind. Es existiert darüber hinaus eine komplexe Geografie sich überschneidender Gruppenperimeter von Staaten, deren Position im ökonomischen Governance-System von ihrem Verhältnis zu den einzelnen Programmen und Maßnahmen abhängt: Es gibt 28 Mitgliedstaaten der EU, die am Twopack-Verfahren und am ESM beteiligt sind;[16] 25 Staaten fallen unter den SKS-Vertrag und 24 Staaten unter den Euro-Plus-Pakt. Mit jedem dieser Verträge und Vereinbarungen sind unterschiedliche Abstimmungs- und Entscheidungsverfahren verbunden: Bei den Two- und Sixpack-Vereinbarungen bedarf es für Beschlüsse einer qualifizierten bzw. einfachen Mehrheit, beim SKS-Vertrag wiederum sind es »umgekehrte qualifizierte Mehrheiten« (so können vorgesehene Maßnahmen nur dann abgewendet werden, wenn sich eine Zweidrittelmehrheit der Mitgliedstaaten dagegen ausspricht; Anm. d. Übers.). Die Entscheidungen des Europäischen Rats wiederum werden, abhängig vom jeweiligen Thema, per Konsensbeschluss gefällt oder bedürfen einer qualifizierten Mehrheit von 80% bzw. in einigen Fällen von 85% der Stimmberechtigten.

    Es hängt auch vom Gegenstand der Vereinbarungen ab, welche EU-Institutio­nen an den jeweiligen Verfahren beteiligt sind. Wie komplex diese sind, lässt sich am Ablauf des Europäischen Semesters 2016 mit seinen drei verschiedenen Verfahrensebenen und zahlreichen Dokumenten zeigen, mit denen die aggregierten Haushaltspläne aller Euro-Staaten unter Berücksichtigung des makroökonomischen Rahmenwerks, das auf der jährlichen Wachstumsübersicht basiert, einer Prüfung unterzogen werden. Die Ergebnisse dieser Überprüfung führen zu Empfehlungen der Europäischen Kommission, die daraufhin von der Eurogruppe diskutiert werden und am Ende vom Europäischen Rat verabschiedet werden müssen. Das System ist in verfahrenstechnischer und formaler Hinsicht derart rigide und kompliziert, dass es eines besonderen Fachwissens bedarf, um den Prozess in Gänze zu überschauen. Die meisten Politiker_innen und Parlamentarier_innen in den Mitgliedstaaten der EU bzw. des Euroraums haben im besten Fall wohl nur eine vage Vorstellung davon, wie das System im Einzelnen funktioniert.

    Ein neues institutionelles (Un-)Gleichgewicht

    Aufgrund der vielfältigen Aktivitäten im Rahmen des aktuellen Krisenmanagements – dem ein Wirrwarr von Verträgen, Vereinbarungen und Regelungen sowie eine asymmetrische Verteilung der Interventionsmöglichkeiten zugrunde liegt – ist eine wesentliche institutionelle Machtverlagerung in den europäischen Institutionen bislang kaum in den Blick geraten: die wachsende Bedeutung des Europäischen Rats, wobei die Europäische Kommission wieder zunehmend als dessen politisches Sekretariat fungiert.

    Es lässt sich nach einer intensiveren Betrachtung der drei zentralen Bereiche des wirtschaftlichen Steuerungssystems in der EU – fiskalpolitische Stabilisierungsmaßnahmen, flexible Koordinierung von nationalen Politiken, Überwachung des Finanzsektors und der Wirtschaftspolitik – schlussfolgern, dass gerade zwei entscheidende Dinge auf EU-Ebene passieren: Zum einen wird die Rolle der Europäischen Kommission gestärkt, zum anderen findet ein Übergang weg von exekutiven hin zu technischen Aufgaben statt. Mit der Übernahme der politischen Initiative, »europäische« Antworten auf den wirtschaftlichen und politischen Tsunami, der seit Beginn der Krise den Kontinent heimsucht, zu finden, ist der Europäische Rat an die Spitze des institutionellen Gefüges der EU gerückt.

    Bei der ersten Form der finanziellen Unterstützung und Stabilisierung etwa, den sogenannten Rettungs- oder Hilfsprogrammen für einzelne verschuldete Länder, war die Europäische Kommission zuständig für das Fremdkapital, während der Europäische Rat über die Bedingungen der Kreditvergabe entschied. Bei der zweiten Form der finanziellen Unterstützung und Stabilisierung, der im Aufbau eines sogenannten Euro-Schutzschirms bestand, beginnend mit der Einrichtung des Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM), wurde die Aufgabe, die Mittel zu verteilen (im Fall des EFSM die Gesamtsumme von 440 Milliarden Euro), an eine neu gegründete Organisation delegiert, eine in Luxemburg registrierte Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Das wiederholte sich beim Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM), dem Nachfolger von EFSF und EFSM.[17]

    Die Beteiligung der Europäischen Kommission an der sogenannten Troika, zusammen mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der EZB, ist sowohl in verfahrenstechnischer als auch in politischer Hinsicht von Bedeutung. Die Kommission ist verantwortlich dafür, die nationalen Kreditbedürfnisse einzuschätzen, und handelt das Vereinbarungsprotokoll mit der Regierung des jeweiligen Landes aus, während sie sich die Steuerungs-, Kontroll- und Umsetzungsaufgaben mit den beiden anderen Institutionen teilt. Dass es dabei hin und wieder zu größeren Konflikten kommt, ist bekannt. So hat der IWF die Europäische Kommission wiederholt für ihr Festhalten an einer strikten Austeritätspolitik kritisiert, die er unter bestimmten Umständen für kontraproduktiv hält. Beim sogenannten zweiten Hilfsprogramm für Ungarn im Jahr 2012 hat sich die EU-Kommission bei den Verhandlungen sowohl zur Wächterin über die Einhaltung der Vereinbarungen als auch zur Interessenvertretung der Gläubigerländer aufgeschwungen. Im Fall von Griechenland wiederum war sie bestrebt, zwischen der griechischen Regierung und den anderen wichtigen Institutionen, insbesondere dem Europäischen Rat und dem ECOFIN-Rat, zu vermitteln, was ihr aber nicht wirklich gelungen ist. Selbst ihr damaliger Präsident hat wiederholt zugegeben, dass das Krisenmanagement der Kommission in Bezug auf Griechenland enttäuschend verlaufen sei.

    Zusammengefasst: Die auffälligste Machtverschiebung zwischen den EU-Institutionen zeigt sich derzeit in der Festigung eines Governance-Modells, mit dessen Regeln und Verfahren neue Zuständigkeiten entstehen und die Verantwortung neu verteilt wird. So ist eine Verlagerung von Entscheidungskompetenzen an das »European Fiscal Board«, an die EZB und an den ECOFIN-Rat absehbar, während die Europäische Kommission verstärkt Aufgaben des technischen Managements und andere Spezialfunktionen übernimmt. Die im Rahmen der Two- und Sixpack-Vereinbarungen und des Europäischen Semesters vorgesehenen Maßnahmen und Verfahren sind vielfältig und umfassen: Sanktionierung von Verstößen gegen die vorgeschriebene Haushaltsdisziplin, ein Schnellwarnsystem zur Einschätzung der makroökonomischen Entwicklung in den Mitgliedstaaten, einen festgelegten Zeitplan für das Europäische Semester und Verfahren zum Umgang mit makroökonomischen und fiskalischen Ungleichgewichten. Die meisten dieser Mechanismen operieren auf der Grundlage statistischer Indikatoren, die auf Risiken und Abweichungen verweisen, und arbeiten mit entsprechenden Alarmsystemen, ergänzt durch begleitende Verfahren. Auch in diesem Kontext übt die Europäische Kommission weiterhin politischen Einfluss aus – im Rahmen von beratenden Ausschüssen, Länderbesuchen, Empfehlungen etc. –, aber vieles weist darauf hin, dass sie gegenüber anderen Akteuren an politischer Bedeutung eingebüßt hat, vor allem gegenüber dem Europäischen Rat.

    Darüber hinaus basiert dieses Modell der Krisenbewältigung auf einer äußert technokratischen Vorstellung von »Management«. Was vor allem zählt, sind statistische Indikatoren, automatische Warnsysteme, unabhängige Expertenmeinungen etc. Diesem Ansatz ist zu Recht vorgehalten worden, die politische Dimension der Debatte über die Ursachen und Folgen der Krise vollkommen zu vernachlässigen, aber auch die Form des Krisenmanagements und dessen Ergebnisse in Südeuropa (und nicht nur dort) sind Gegenstand allgemeiner Kritik. Wir erleben gerade, wie die extreme Rechte mit ihrem Steckenpferd, der Fundamentalkritik an der Brüsseler Technokratie und Bürokratie, bei vielen Wähler_innen in Europa punkten kann.

    Das Europäische Parlament, die dritte Säule des institutionellen EU-Gefüges, befindet sich derzeit in einer Art »Schwebezustand«, obwohl es bei Direktiven, die sich auf die Banken-Union beziehen, immer noch die Rolle einer ko-legislativen Institution innehat und über das Recht verfügt, bestimmte Informationen zu erfragen. Hin und wieder hält es zu ausgewählten Themen und Fragestellungen öffentliche Anhörungen ab. Es kann Initiativen ergreifen und andere Institutionen ins Parlament einladen, unter bestimmten Bedingungen auch Vertreter_innen einzelner Staaten, und es erhält alle Berichte von der Europäischen Kommission über die Umsetzung und Ergebnisse der makroökonomischen Anpassungsprogramme.

    Auch bei der Planung und Abstimmung des Europäischen Semesters kommen dem Europäischen Parlament wichtige Aufgaben zu, unter anderem übernimmt es in manchen Prozessen die Rolle der Ko-Legislative. Zusammen mit den nationalen Parlamenten organisiert es die »Europäische Parlamentarische Woche«. Das Europäische Parlament hat zudem das Recht, seine Positio­nen in dem Entwurf des »Annual Growth Survey« und in den daraus abgeleiteten Länderempfehlungen kundzutun.

    Aber es steht außer Frage, dass die wahre Macht inzwischen weitab von dieser legislativen Ebene ausgeübt wird und von einer effektiven parlamentarischen Kontrolle der Machtstrukturen und Entscheidungsabläufe nicht die Rede sein kann. Im besten Fall wird das Parlament über diese Entscheidungen in Kenntnis gesetzt, nur bei bestimmten Themen ist es am Gesetzgebungsprozess beteiligt, darüber hinaus verfügt es weiterhin über einen gewissen allgemeinen »institutionellen Einfluss«. Vieles weist darauf hin, dass die frühere Konfliktlinie zwischen Europäischer Kommission und Europäischem Parlament inzwischen von jener zwischen EZB und ECOFIN-Rat abgelöst worden ist. Es trifft auf jeden Fall schon seit Längerem nicht mehr zu, dass mit dem Maastricht-Verlag die Kompetenzen und Einflussmöglichkeiten des Europäischen Parlaments gewachsen sind. Die Realität ist inzwischen eine andere.

    Auch von der Umsetzung der Empfehlungen des Fünf-Präsidenten-Berichts ist in dieser Hinsicht keinerlei Verbesserung zu erwarten. Das Europäische Parlament würde auch dann eine Instanz bleiben, die nur über eingeschränkte Machtbefugnisse verfügt und noch nicht einmal ansatzweise dazu in der Lage wäre, die Funktion der übergeordneten politischen Aufsicht in der EU zu übernehmen. Dies ist umso bedauerlicher, als in Anbetracht der europäischen Dimension der vorgeschlagenen Maßnahmen und der neu geschaffenen Institutionen auch den nationalen Parlamenten ihre traditionellen Kontrollmöglichkeiten weitgehend verlorengegangen sind. Das heißt, dass mit Einführung des hier beschriebenen neuen Steuerungsmodells die demokratischen Mängel und Unzulänglichkeiten der europäischen Wirtschafts- und Finanzpolitik nur noch größer geworden sind: Es fehlt an ausreichender Legitimation, Transparenz und Kontrolle.

    Ben Crum hat vor wenigen Jahren ein anderes Governance-Modell vorgeschlagen,[18] das wir in vielerlei Aspekten für unterstützenswert halten. Demnach wäre bei einer verstärkten Verlagerung von Kompetenzen auf die supranationale Ebene darauf zu achten, dass die politische Kontrolle in den Exekutiven der Mitgliedstaaten verbleibt und das Monitoring von entpolitisierten Institutionen übernommen wird.

    Dieses Modell impliziert, dass der gesamte politische Prozess derzeit ohne eine effektive parlamentarische Kontrolle (weder auf europäischer noch auf der nationaler Ebene) stattfindet. Es wird davon ausgegangen, dass die Logik hinter dem Prozess, Veränderungen vorzuschlagen und umzusetzen, mit der Logik und Funktionsweise von klassischen internationalen Institutionen vergleichbar ist, mit denen die Ermessensspielräume der Regierungen der Mitgliedstaaten erweitert werden können. In manchen Fällen können sie Entscheidungen an Verfahren auf EU-Ebene auslagern, in anderen sich für mehr Transparenz bei den Verhandlungs- und Entscheidungsprozessen einsetzen oder auf dem Recht der Selbstregierung beharren. Im Zuge der gegenwärtigen Dynamiken des europäischen Integrationsprozesses trägt die Konsolidierung dieses Modells dazu bei, die wachsende Intransparenz von Entscheidungsprozessen zu verankern sowie zur mangelnden Legitimität des Systems und der immer zentraleren Bedeutung der Staaten zu führen. Damit sind mit der Konfrontation zwischen Gläubigern und souveränen Schuldnern vergleichbare Dynamiken entstanden, mit unterschiedlichem Demokratieniveau: Das deutsche Parlament verfügt ganz offensichtlich über größere Entscheidungsbefugnisse als das griechische Parlament.

    Diese Umstände sprechen gegen den Integrationsprozess und die Möglichkeit, so etwas wie eine europäische öffentliche Arena zu schaffen. Eine demokratische Lösung würde substanzielle Veränderungen bei den politischen und institutionellen Verhandlungs- und Entscheidungsprozessen zur Voraussetzung haben. Um ein anderes Modell durchzusetzen, das in Richtung eines demokratischen Föderalismus geht, müsste auf der Stelle die Notbremse gezogen werden. Die größte Gefahr besteht im Moment darin, dass der Preis für die Rettung des Euro die ewige Verdammung alles anderen ist, in erster Linie der Demokratie. Die Europäische Union darf nicht zu etwas wie Frankreichs Ancien Régime verkommen, wo Ruhm und Glanz zusammenfielen mit dem schlimmsten Elend der Bevölkerung.

    Aus dem Englischen von Britta Grell

    Anmerkungen

    1. Benjamin, Walter (1973): Theses on the Philosophy of History, in: ders.: Illuminations, hrsg. von Hannah Arendt, New York, S. 255-266 (englische Fassung); Benjamin, Walter (1972-1989): Gesammelte Schriften, Frankfurt a.M, Bd. I, 3, S. 1232. Michael Löwy hat darauf hingewiesen, dass diese Überlegung von Benjamin aus seinen Notizen und Vorstudien zu dem Aufsatz »Über den Begriff der Geschichte« stammt und nicht in der Endfassung des Dokuments enthalten ist. Die Aussage von Marx, auf die sich Benjamin hier bezieht, findet sich in »Der Bürgerkrieg in Frankreich« und lautet korrekt: »Die Revolutionen sind die Lokomotiven der Geschichte« (in Marx’ Text ist nicht von Weltgeschichte die Rede). Vgl. www.walterbenjaminportbou.cat/sites/all/files/2010_Loewy_ANG.pdf.
    2. Vgl. http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7672401/3-30092016-AP-FR.pdf/51c904ac-8689-41bf-a01a-79458c1351c5.
    3. Palier, Bruno (2015): Les trajectoires post-crise des pays de la zone euro: vers une dualisation économique et sociale de l’Europe, in: Cahiers français 387, S. 16-22.
    4. Obwohl es nicht Zielsetzung dieses Beitrages ist, dies näher auszuführen, sollten wir hier den bekannten Zusammenhang zwischen ökonomischer Ungleichheit und politischer Ungleichheit nicht vergessen.
    5. Vgl. hierzu Stiglitz, Joseph E. (2016): The Euro: How a Common Currency Threatens the Future of Europe, New York, S. 47; und Fitoussi, Jean-Paul et al. (2010): Politiques macroéconomiques et réformes structurelles: bilan et perspectives de la gouvernance économique au sein de l’Union Européenne, in: Revue d’Économie Politique, 2/2010.
    6. Aglietta, Michel (2014): Europe: sortir de la crise et inventer l’avenir, Paris.
    7. Brana, Sophie (2015): Les défauts de construction de l’Union Monétaire: ce que la crise a révélé, in: Cahiers français 387, S. 2-8.
    8. Dehousse, Renaud/Boussaguet, Laurie (2014): L’impact de la crise sur la gouvernance européenne, in: Pouvoirs 2/2014, S. 7-18.
    9. Fabbrini, Sergio (2014): After the Eurocrisis. A New Paradigm on the Integration of Europe, ARENA Working Paper 5, 18.3.2014, unter: papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm.
    10. Fabbrini, Sergio (2015): The Euro Crisis and Its Constitutional Implications, in: Champeau, Serge et al. (Hrsg.): The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice After the Euro Crisis, London.
    11. Erne, Roland (2015): A supranational regime that nationalizes social conflict: explaining European trade unions’ difficulties in politicizing European economic governance, in: Labor History 3/2015.
    12. Mit »Sixpack« werden die europäischen Gesetzgebungsmaßnahmen bezeichnet, die auf die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes von 1997 und den Aufbau eines neuen gesamtwirtschaftlichen Überwachungsverfahrens in der EU abzielten. Sie wurden in den Verhandlungen zwischen dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament gebündelt (deswegen der Name »Sixpack«) und traten am 13. Dezember 2011 in Kraft (Anm. d. Übers.).
    13. Vgl. ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_en.pdf.
    14. Im Rahmen der »Europäischen Parlamentarischen Woche« diskutieren die Abgeordneten zwei Tage lang über ausgewählte Themen aus den Bereichen Wirtschaft, Beschäftigung und Haushalt (Anm. d. Übers.).
    15. Perrut, Dominique (2016): Renfoncer la gouvernance économique de l’Euro, in: Question d’Europe Nr. 395, 6.6.2016); Brinke, Anna auf dem/Enderlein, Henrik/Haas, Jörg (2016): Why the eurozone can’t agree on convergence and how structural reforms can help, Policy Paper 165, Jacques Delors Institute, 24.5.2016; Dobbels, Mathias (2014): Runaway Train Never Going Back? The Implications of the New Economic Governance for Democracy in the EU, in: Journal of Contemporary European Research 2/2014, S. 203-220; Tosato, Gian Luigi (2016): How to Pursue a More Efficient and Legitimate European Economic Governance, IAI working papers 16/03, Februar 2016; Bauer, Michael W. Bauer/Becker, Stephan (2014): La gouvernance économique durant et après la crise: vers la disparition de la Commission Européenne?, in: Pouvoirs 2/2014, S. 29-44.
    16. Vgl. en.wikipedia.org/wiki/Sixpack_(European_Union_law).
    17. Vgl. en.wikipedia.org/wiki/Treaty_Establishing_the_European_Stability_Mechanism.
    18. Crum, Ben (2013): Saving the Euro at the Cost of Democracy?, in: Journal of Common Market Studies 4/2013, S. 614-630.

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