• Eine Industriepolitik für Europa

  • Von Mario Pianta | 06 Dec 13 | Posted under: Transformationsstrategien
  • Europa braucht aus fünf Gründen einen Neuanfang in der Industriepolitik. Der erste Grund ist makroökonomischer Natur: Um aus der derzeitigen Depression herauszukommen, ist eine erhebliche Steigerung der Nachfrage erforderlich, die sich durch ein europaweites öffentliches Investitionsprogramm erzielen ließe. 

    Der zweite Grund hat mit den Veränderungen in der europäischen Wirtschaftsstruktur zu tun, wie sie sich durch die Krise ergeben haben: In zahlreichen Industriezweigen sind massive Arbeitsplatzverluste zu beklagen, der aufgeblähte Finanzsektor muss beschnitten werden, aber es sind keine nennenswerten neuartigen Wirtschaftstätigkeiten in Sicht, die neue nützliche Produkte und Dienstleistungen liefern und für neue Arbeitsplätze sorgen könnten.

    Drittens ist eine neue EU-weite Industriepolitik erforderlich, um die massiven Privatisierungen der letzten Jahrzehnte rückgängig zu machen. Die damit verbundenen Zusagen in puncto Wachstum und Schaffung von Arbeitsplätzen sind nicht erfüllt worden.

    Der vierte Grund, aus dem eine neue EU-weite Industriepolitik erforderlich ist, ist, dass wir mehr Zusammenhalt und weniger Ungleichgewichte innerhalb der EU und innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten brauchen. Die derzeitigen Verschiebungen in der Industriestruktur Europas führen zu einer wachsenden Kluft zwischen einem relativ starken „Zentrum“ und einer „Peripherie“, an der ein Großteil der industriellen Kapazitäten verloren geht.

    Der fünfte Grund ist, dass eine neue EU-weite Industriepolitik sich zu einem wichtigen Werkzeug entwickeln könnte, um die dringend erforderliche ökologische Transformation Europas zu bewerkstelligen. Europa in eine nachhaltige Wirtschaft und Gesellschaft umzuwandeln – durch verringerte Nutzung nicht-erneuerbarer Energien und Ressourcen, durch Schutz der Ökosysteme und Landschaften, durch Senkung der CO2-Emissionen und der sonstigen Emissionen, durch Verringerung der Abfallmengen und allgemeine Durchsetzung von Recycling –, geht weit über vereinzelte neue umweltfreundliche Tätigkeiten hinaus: es handelt sich um eine Transformation, welche die Gesamtheit der Wirtschaft und Gesellschaft umfassen muss. Wenn die Industriepolitik auf den genannten Prioritätenkatalog eingeht, kann sie ein wichtiges und flexibles Werkzeug sein. Zur wirksamen Umsetzung einer derartigen Industriepolitik sind jedoch neue institutionelle Modalitäten und Finanzierungsquellen, neue Mechanismen der rechenschaftspflichtigen Steuerung, eine effiziente und effektive Funktionsweise, systematische Verknüpfungen zwischen der EU-Ebene und den nationalen und lokalen Ebenen sowie Formen der demokratischen Kontrolle samt partizipativen Praktiken erforderlich.

     

    Depression und Polarisation in Europa

    Die Krise des Jahres 2008 hat Europa in eine Depression gestürzt. Der Kontinent ist mittlerweile geteilt in ein finanziell und politisch mächtiges „Zentrum“ und eine „Peripherie“ ohne politischen Einfluss, mit hoher Verschuldung der öffentlichen Hand, hoher Arbeitslosigkeit und ohne Hoffnung auf Erholung. Diese Polarisation geht aus den Eurostat-Daten zur Industrieproduktion klar hervor. Ausgehend von einem Index von 100 für das Jahr 2010 belief sich der Index für Deutschland im Juni 2013 auf 110,2, für Österreich auf 105,8, für Dänemark auf 106 und für Frankreich auf 102,6. Dagegen betrug der Index für Italien 96,9, für Spanien 95,9, für Portugal 95,3 und für Griechenland 93,7 (Eurostat 2013). Wenn man 2010 als Basisjahr verwendet, bleiben allerdings die Auswirkungen der beiden ersten Jahre der Krise außer Acht. In Italien ist die Industrieproduktion heute 25 % niedriger als 2008, ein Einbruch, wie er für die meisten Länder der „Peripherie“ gilt und der in den meisten Inudustriezweigen zu einem unwiederbringlichen Wegbrechen von Produktionskapazitäten führt. Da das „Zentrum“ seinen Industriebestand weitgehend behaupten und seine Exporte in die „Peripherie“ steigern konnte, werden sich die Ungleichgewichte im innereuropäischen Handel wahrscheinlich weiter verschärfen (also die Handelbilanzüberschüsse des Zentrums ebenso zunehmen wie die Handelsbilanzdefizite der Peripherie), worauf man entweder mit einer Fortführung der Austeritätspolitik – durch die es zu einem weiteren Rückgang der Haushaltseinkommen und der Importe kommen wird – antworten wird, oder aber mit neuen Kapitaltransfers, die zu einer weiteren Verschuldung der Privathaushalte und der öffentlichen Hand führen. In beiden Fällen tritt Europa in eine Abwärtsspirale aus Einkommenseinbußen, Arbeitsplatzverlusten, Produktionseinbrüchen und Exportrückgängen ein.

    Angesichts eines Kontextes, in dem sich die europäische makroökonomische Politik weigert, dem Drängen auf Maßnahmen zur Förderung der Nachfrage und zur Umverteilung der Einkommen auf breitere Bevölkerungsschichten nachzukommen, ist es unwahrscheinlich, dass sich das Wachstum in allen Ländern und Bereichen von selber wieder einstellen wird. Ohne eine deutliche Steigerung der Nachfrage seitens der öffentlichen Hand erscheint ein Ende der derzeitigen Depression unwahrscheinlich. Zudem wird das Bild nach der Krise wahrscheinlich durch eine noch stärkere polarisierte Industriestruktur gekennzeichnet sein, d. h. die schwachen Länder, Regionen, Industriezweige und Unternehmen werden noch schwächer, wobei am Ende möglicherweise auch im „Zentrum“ eine niedrigere Nachfrage sowie eine geringere Fähigkeit zur Entwicklung neuer Technologien und zur Entfaltung neuer Wirtschaftstätigkeiten zu verzeichnen sein werden. Angesichts einer Verlangsamung des Wachstums in Europa insgesamt und des wirtschaftlichen Niedergangs mehrerer Länder an seiner „Peripherie“ werden Veränderungen wahrscheinlich schwieriger zu bewerkstelligen sein. Europa insgesamt würde auf seinen traditionellen wirtschaftlichen Geleisen feststecken – mit lustlosen Märkten, hohen Umweltbelastungen und wachsender Ungleichheit –, während andere Industrie- und Schwellenländer sich möglicherweise rascher in Richtung neues Wissen, neue Produkte und Prozesse und neue Beschäftigungsquellen entwickeln, befeuert durch eine dynamischere Nachfrage.

     

    Neue Herausforderungen und Verlust politischer Steuerung

    Eine derartige Entwicklung ist jedoch kein unausweichliches Schicksal. Europa sieht sich heute mit vielfältigen Herausforderungen konfrontiert: die Depression beenden; seine Wirtschaftsstruktur durch neue Wirtschaftstätigkeiten modernisieren, die neue Arbeitsplätze schaffen; nach Jahrzehnten der Privatisierung den Aktionsradius der öffentlichen Hand und die Bereitstellung von Gemeingütern und öffentlichen Dienstleistung wieder ausweiten; die infolge der Krise entstandene Polarisation zwischen „Zentrum“ und „Peripherie“ verringern; in Richtung einer grundlegenden ökologischen Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft voranschreiten. Ein wichtiges, wohlbekanntes und wirksames Werkzeug könnte dazu beitragen, all diese Herausforderungen zu bewältigen: eine neue europaweite Industriepolitik.

    In Europa war Industriepolitik die Triebfeder für die äußerst erfolgreiche Ausweitung der Produktion von den 1950er bis in die 1970er Jahre. In Ländern, die im Aufbau einer eigenen Industrie begriffen sind, erfolgt im Rahmen der Industriepolitik eine Bündelung öffentlicher und privatwirtschaftlicher Anstrengungen, um Wissen zu entwickeln, Technologien zu erwerben, in neue Wirtschaftstätigkeiten zu investieren und in ausländische Märkte zu expandieren.

    In Europa ist das Interesse an der Industriepolitik in den letzten zwei Jahrzehnten dagegen erlahmt; sie galt als „nicht mehr zeitgemäß“, und die Regierungen zogen es vor, Entscheidungen über die Entwicklung der Wirtschaft den „Märkten“ zu überlassen – mit anderen Worten: den multinationalen Konzernen –, was enorme Wellen von Liberalisierungen und Privatisierungen staatlicher und kommunaler Unternehmen zur Folge hatte. Die Politik verlor ihre Trennschärfe und beschränkte sich auf blindlings ablaufende „horizontale“ Mechanismen, wie etwa pauschal gewährte Steueranreize für Forschung und Entwicklung und für die Anschaffung neuer Maschinen, oder Anreize für ErzeugerInnen und VerbraucherInnen von Gütern. Im Ergebnis ist der Einfluss der Politik auf die Richtung der industriellen Veränderung und Entwicklung in Europa weitgehend verloren gegangen.

     

    Europa fehlt eine Industriepolitik

    Die Politik der Europäischen Union zur Entwicklung der Wirtschaftstätigkeit ist in der Strategie „Europa 2020“ festgelegt, die im Juni 2010 vom Europäischen Rat verabschiedet wurde. Sie bildet den neuen Rahmen für die Wirtschafspolitik in Europa und löst die Lissabon-Strategie ab, die im Jahrzehnt davor die europäische Politik inspirieren sollte. In der Lissabon-Strategie setzte sich die EU das Ziel, „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen – einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem stärkeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen“. Es wurde die Ausarbeitung einer umfassenden wirtschaftspolitischen Strategie angestrebt, „in deren Rahmen der Übergang zu einer wissensbasierten Wirtschaft und Gesellschaft durch bessere Politiken für die Informationsgesellschaft und für die Bereiche Forschung und Entwicklung sowie durch die Forcierung des Prozesses der Strukturreform im Hinblick auf Wettbewerbsfähigkeit und Innovation und durch die Vollendung des Binnenmarktes vorzubereiten ist; das europäische Gesellschaftsmodell zu modernisieren, in die Menschen zu investieren und die soziale Ausgrenzung zu bekämpfen ist; für anhaltende gute wirtschaftliche Perspektiven und günstige Wachstumsaussichten Sorge zu tragen ist, indem nach einem geeigneten makroökonomischen Policy-mix verfahren wird.“ Wie Lundvall und Lorenz (2011) hervorheben, wurde diese EU-Strategie nach der Halbzeitbewertung 2004-2005 und nach der Ablösung von Mitte-Links-Regierungen durch rechte Regierungen in den meisten europäischen Ländern auf Sparflamme gestellt und auf eine neoliberale Politik zur Beschäftigungs- und Wachstumsförderung konzentriert.

    Die Strategie „Europa 2020“ verfolgt die gleiche Stoßrichtung, wobei drei Prioritäten benannt werden: „intelligentes Wachstum“, d. h. eine Wirtschaft, die auf Wissen und Innovation aufbaut; „nachhaltiges Wachstum“, d. h. Förderung einer ressourceneffizienteren, umweltfreundlicheren und wettbewerbsfähigeren Wirtschaft; und „integratives Wachstum“, d. h. eine Wirtschaft mit hoher Beschäftigung und wirtschaftlichem, sozialem und territorialem Zusammenhalt. Bis 2020 soll die EU durch eine breite Palette von Aktionen auf nationaler und EU-Ebene fünf Leitziele erreichen, doch die spezifischen politischen Werkzeuge zum Erreichen dieser Ziele sind offenbar eingeschränkt. Es gibt acht „Flaggschiff-Initiativen“, die Themenkreisen zugeordnet sind, denen für den Neustart Europas Priorität beigemessen wird (Europäische Kommission, 2010a).

    Die spezifischen Ziele, die in „Europa 2020“ niedergelegt sind, liegen auf einer Linie mit der Lissabon-Agenda. Das Ziel, drei Prozent des BIP der EU in Aufwendungen für Forschung und Entwicklung („F&E“) zu leiten, wird beibehalten. Im Jahr 2008 beliefen sich die F&E-Ausgaben in der EU27 auf 2,1 %, mit einer äußerst ungleichen Verteilung zwischen den Ländern und keinerlei Anzeichen für eine Konvergenz. Seither hat die Rezession zu Ausgabenkürzungen und noch größeren Ungleichheiten geführt. Die Innovationsfähigkeit sollte durch sogenannte „Investitionen in das Humankapital“ unterstützt werden. Der Anteil der Schulabbrecher sollte bis 2020 auf unter 10 % gedrückt werden (während er sich im Jahr 2009 in der EU27 auf 14,4 % belief), und mindestens 40 % der jungen Menschen sollten über einen Hochschulabschluss verfügen (während es im Jahr 2009 in der EU27 nur 32,9 % waren). Wiederum waren die Fortschritte im Hinblick auf diese Ziele hochgradig ungleich verteilt, und die Rezession hat in den Ländern der „Peripherie“ bereits Erreichtes wieder zunichte gemacht.

    In der Strategie sind eine Reihe von Kernzielen aus den 20/20/20-Zielen für Klimaschutz und Energie enthalten, die 2009 durch den Europäischen Rat festgelegt worden sind. Das erste ist die Verringerung der Treibhausgasemissionen um 20 % (oder sogar um 30 %, sofern die Voraussetzungen hierfür gegeben sind) gegenüber 1990. Im Jahr 2009 ging das EU-weite Emissionsniveau tatsächlich um 17 % zurück, was aber vor allem auf die Wirtschaftskrise zurückzuführen ist, da mit dem Einbruch der Produktion auch die Emissionen sanken. Das zweite Kernziel ist die Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien auf 20 %. (Im Jahr 2008 hatte sie 10,3 % betragen.) Das dritte Kernziel ist eine Steigerung der Energieeffizienz um 20 %, wobei durch den Wandel zu sauberen und effizienten Produktionsweisen ein Potenzial zur Schaffung von Millionen von Arbeitsplätzen erschlossen werden soll.

    Die beiden „Flaggschiff-Initiativen“, die gemäß „Europa 2020“ für Innovation und Industriepolitik vorgesehen sind, zielen auf eine „Innovationsunion“ (Europäische Kommission 2010b) und auf „Eine integrierte Industriepolitik für das Zeitalter der Globalisierung“ (Europäische Kommission 2010c) ab. Ziel ist die Schaffung von optimalen Innovations- und Wachstumsbedingungen für die Wirtschaft sowie die Förderung der Transformation der Produktionsweisen in Richtung einer Volkswirtschaft mit geringem CO2-Ausstoß.

    Wie schon in der Lissabon-Agenda beruht die Industriepolitik auf einem „horizontalen“ Ansatz, d. h. die wichtigsten Werkzeuge der Politik sind die Bereitstellung von Infrastruktur, die Verringerung von EU-weiten Transaktionskosten, ein besser angepasster Rechtsrahmen, der den Wettbewerb und den Zugang zu Finanzierung fördert. Eine wichtige Rolle soll dabei kleinen und mittleren Unternehmen und ihrem Beitrag für Wachstum und Beschäftigung zukommen. Zentrale Themenkreise sind unter anderem die Bekämpfung des Protektionismus, die Ausweitung der Waren-, Kapital- und Arbeitskräfteströme innerhalb und außerhalb der EU, eine weitere Öffnung des Binnenmarkts bei Dienstleistungen und die Nutzung der Globalisierung. Diese Strategie entspricht somit insgesamt der – bereits auf die 1980er-Jahre zurückgehenden – Abkehr der EU von einer gezielten Industriepolitik und von der staatlichen Unterstützung für bestimmte Industriezweige, bei gleichzeitiger Hinwendung zu einem marktorientierten Ansatz. Die EU betrachtet gezielte Industriepolitik nach wie vor als ineffektiv und beruft sich dabei auf die Schwierigkeiten bei der Feinabstimmung und bei der Bewertung der Ergebnisse (Lerner, 2009).

    Neben falsch gesetzten Zielen und einem irreführenden Ansatz mangelt es der Industriepolitik der EU an adäquaten Governance-Mechanismen, und es wurde bisher versäumt, den Mitgliedstaaten nennenswerte EU-weite Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Ansonsten zeigt sich hier das Gleiche wie in anderen Bereichen der EU-Wirtschaftspolitik: Der Mangel an demokratischen Prozessen und an breiter Partizipation bei der Entscheidungsfindung zählt zu den großen Schwächen des derzeitigen Modells der europäischen Integration.

    Als 2008 die Krise begann und den Ländern der Eurozone die Austeritätspolitik aufgezwungen wurde, führte die einseitige Betonung der Haushaltskonsolidierung und der makroökonomischen Abstimmung dazu, jede ernsthafte Diskussion über Industriepolitik an den Rand zu drängen. Das Programm „Europa 2020“ steht nun auf einer Linie mit der neoliberalen Auffassung, dass sich das Wirtschaftswachstum durch das Wirken der Märkte stützen ließe und dass Haushaltskonsolidierungen und Schuldenabbau geeignete Bedingungen für langfristiges Wachstum schaffen würden. Das Programm „Europa 2020“ schlägt lediglich mehr Ressourcen für „wachstumsfördernde Bereiche“, wie etwa Bildung, F&E und Innovation vor, zu Lasten der Sozialausgaben, die als nicht nachhaltig eingestuft werden (European Commission, 2010a, 2010c).

     

    Wie können wir die Art der erzeugten Güter verändern?

    Es ist eine andere politische Perspektive erforderlich, die auf europäischer Ebene auf die doppelte Herausforderung eingeht, sowohl die Depression zu beenden als auch eine nachhaltige Wirtschaftstätigkeit auf einem weniger polarisierten Kontinent wiederaufzubauen. Die Entscheidungen über die Zukunft der industriellen Struktur Europas müssen wieder im öffentlichen Raum diskutiert und getroffen werden.

    Die allgemeinen Grundsätze der Industriepolitik sind nämlich ausgesprochen einfach. Industriepolitik sollte die Entwicklung von Wissen, Technologien und Wirtschaftstätigkeit in einer Richtung fördern, die zu gesteigerter Wirtschaftsleistung, besseren sozialen Bedingungen und ökologischer Nachhaltigkeit beiträgt. Sie sollte Wirtschaftstätigkeiten und Industriezweige fördern, die durch Lernprozesse – womit sowohl das Lernen seitens der Einzelnen als auch von Organisationen gemeint ist –, durch raschen technologischen Wandel, durch tiefen- und umfangsbedingte Synergien und durch ein starkes Wachstum bei Nachfrage und Produktivität gekennzeichnet sind. Auf einer unstrittigen Liste würden beispielsweise Wirtschaftstätigkeiten stehen, die sich um Umwelt und Energie, um Wissen, um Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) sowie um Gesundheit und Soziales drehen.

    Umwelt und Energie

    Das derzeitige industrielle Modell muss einer tiefgreifenden Transformation in Richtung ökologischer Nachhaltigkeit unterzogen werden. Das technologische Paradigma der Zukunft sollte „öko“ und „bio“ sein: Produkte, Prozesse und gesellschaftliche Organisationsformen, die wesentlich weniger Energie, Ressourcen und Land verbrauchen; die wesentlich geringere Auswirkungen auf das Klima und die Ökosysteme haben; die auf erneuerbare Energiequellen umsteigen; die neuartige Transportsysteme organisieren, um die Vorherrschaft des Autos durch integrierte Mobilitätssysteme zu überwinden; die auf die Instandhaltung und Instandsetzung von bestehenden Gütern und Infrastruktureinrichtungen setzen; und die die Natur und die ganze Erde schützen. Eine derartige Perspektive eröffnet enorme Chancen für Forschung, Innovation und neue wirtschaftliche und gesellschaftliche Tätigkeiten, sodass man mit einem neuen Katalog kohärenter politischer Strategien und Maßnahmen auf diese komplexen und langfristigen Herausforderungen eingehen sollte.

    Wissen und Informations- & Kommunikationstechnologien

    Die augenfälligste Veränderung ist derzeit die Ausbreitung des Paradigmas der IKT in sämtliche Wirtschaftsbereiche. Das den IKT innewohnende Potenzial für breitere Anwendungsbereiche, gesteigerte Produktivität und niedrigere Preise sowie neuartige Güter und gesellschaftlichen Nutzen sollte gefördert werden. Allerdings verschieben sich aufgrund der IKT und der webbasierten Tätigkeiten derzeit die Grenzen zwischen der wirtschaftlichen und der gesellschaftlichen Sphäre, wie der Erfolg von Open-Source-Software, Copyleft, Wikipedia und Peer-to-Peer-Lösungen deutlich vor Augen führt. Die Politik sollte daher innovative Praxen als gesellschaftlichen, kooperativen und offenen Prozess begreifen und die Regeln für den Zugriff auf Wissen und die gemeinsame Nutzung erleichtern, anstatt die Rechte des geistigen Eigentums durchzusetzen und zu verschärfen, die eigentlich für eine frühere technologische Ära konzipiert wurden.

    Gesundheit und Soziales

    Europa ist ein alternder Kontinent mit dem besten Gesundheitswesen der Welt, was dem Umstand zu verdanken ist, dass es sich um eine öffentliche Dienstleistung außerhalb des Marktes handelt. Fortschritte in den Bereichen Pflege, Medizintechnik, Biotechnologie, Genetik und Pharmaforschung müssen unter Berücksichtigung ihrer ethischen und gesellschaftlichen Auswirkungen (wie etwa im Fall von genetisch modifizierten Organismen, Klonen, Zugang zu Medikamenten in Entwicklungsländern) gefördert und reguliert werden. Bei den sozialen Dienstleistungen könnte für eine Verbreitung sozialer Innovationen gesorgt werden, indem den BürgerInnen, den NutzerInnen und gemeinnützigen Organisationen eine wichtigere Rolle eingeräumt, die Erbringung derartiger Dienstleistungen durch die öffentliche Hand wieder ausgeweitet (d. h. der derzeitige Trend zu ihrer Privatisierung umgekehrt) und auf neue Formen der Selbstorganisation von Gemeinschaften gesetzt wird.

    All diese Bereiche sind durch arbeitsintensive Produktionsweisen gekennzeichnet und erfordern mittlere bis hohe berufliche Fertigkeiten, sodass sich ein Potenzial für „gute“ Arbeitsplätze ergibt.

     

    Institutionen, Governance und Finanzierung der europaweiten Industriepolitik

    Die Industriepolitik stützt sich seit langem auf eine Vielzahl von Mechanismen. Auf der Angebotsseite werden ausgewählte F&E-, Innovations- und Investitionsanstrengungen mit öffentlichen Geldern unterstützt. Öffentliche Investitionsbanken und öffentliche Unternehmen sowie gemeinnützige Stiftungen unterstützen Start-up-Unternehmen in Schlüsselbereichen durch Kredite und Risikokapital und haben auf diese Weise zur erfolgreichen Umstrukturierung wichtiger Produktionsbereiche beigetragen. Staatliche, kommunale und genossenschaftliche Unternehmen spielen eine wichtige Rolle in Bereichen wie wissensbasierten Tätigkeiten, Umweltdienstleistungen und lokalen Dienstleistungen, in denen die Maßstäbe durch Gemeingüter und öffentliche Beschaffung gesetzt werden.

    Auf der Nachfrageseite konnten eine weitsichtige öffentliche Beschaffung, die Organisation und Regulierung von Märkten mit hohem Wachstumspotenzial sowie die Unterstützung und Anreize für frühzeitige Nutzer neuer Technologien einen „Zug“ zur Förderung von Innovation und Investitionen entfalten (Mazzucato, 2013). Durch ähnliche Werkzeuge ist es zuweilen gelungen, Erzeugung und Verbrauch in nachhaltigere Muster zu überführen. In einigen wenigen Fällen wurde eine Politik des „Nutzer-Empowerments“ gemacht, sodass die NutzerInnen selbst spezifische Anwendungsbereiche für bestehende Technologien festlegen konnten, aus denen sich neue Waren und Dienstleistungen mit großen Märkten ergeben können. Last but not least hat die Politik darauf abgezielt, engere Beziehungen zwischen allen Akteuren der nationalen und europäischen Innovationssysteme zu schaffen, d.h. zwischen Unternehmen, Finanzinstituten, Universitäten und politischen Entscheidungsträgern, um zur Abstimmung der Entscheidungen zwischen öffentlichen und privatwirtschaftlichen AkteurInnen beizutragen.

    Die Finanzierung derartiger politischer Maßnahmen stammt in der Regel aus öffentlichen Mitteln der Mitgliedstaaten, aus Darlehen der öffentlichen Hand an staatliche Banken und Unternehmen und aus den Finanzmärkten, über Anleihen, mit unterschiedlichen Graden öffentlicher Bürgschaft. Ein Vorschlag für eine neue europaweite Industriepolitik ließe sich aufbauend auf derartigen bisherigen Erfahrungen und auf jüngsten Plänen entwickeln, wie etwa dem Plan des Deutschen Gewerkschaftsbunds DGB (2013). Dabei könnten die folgenden Institutionen, Finanzierungsmodalitäten und Governance-Mechanismen in Betracht gezogen werden.

     

    Institutionelle Modalitäten

    Die neue Industriepolitik bedarf einer festen Verankerung in der Europäischen Union und – bei Bedarf – in den Organen der Eurozone. Das ist erforderlich, um die Industriepolitik mit der makroökonomischen, Geld-, Fiskal-, Handels- und Wettbewerbspolitik sowie sonstigen EU-weiten Politikbereichen koordinieren zu können, damit das Eingreifen der öffentlichen Hand auf europäischer Ebene hinsichtlich der Themenkreise „Was wird produziert?“ und „Wie wird produziert?“ umfassend legitimiert ist. Es sind wesentliche Änderungen an den derzeitigen EU-Richtlinien und Verordnungen erforderlich, insbesondere an jenen, die eine „Verzerrung“ der Marktwirkungen durch die öffentliche Hand verbieten. Die Entfaltung von Wirtschaftstätigkeiten, welche die Märkte nicht aus eigener Kraft aufbauen können, sollte zu einem ausdrücklichen Ziel der EU-Politik erhoben werden. Die EU-Ebene ist auch für die Finanzierung einer derartigen Politik von entscheidender Bedeutung (siehe unten). Da eine solche Politik wahrscheinlich auf den Widerstand bestimmter EU-Mitgliedstaaten stoßen wird, könnte man eine „variable Geometrie“ der EU-Politik ins Auge fassen, die nur jene Länder mit auf die Reise nimmt, die dies wünschen.

    Es muss für eine enge Integration gesorgt werden zwischen der europäischen Dimension (die für die politische Kohärenz, die Gesamtprioritäten und die Finanzierung zuständig ist), der nationalen Dimension (auf der öffentliche Agenturen tätig werden müssen und eine Umsetzungsstrategie festzulegen ist) und der lokalen Dimension, auf der spezifische öffentliche und privatwirtschaftliche Akteure einbezogen werden, um die komplexen Aufgaben zu meistern, die mit der Entwicklung von neuen Wirtschaftstätigkeiten verbunden sind.

    Bestehende Institutionen könnten erneuert und in eine derartige neue Industriepolitik integriert werden, wie beispielsweise – auf EU-Ebene – die Strukturfonds und die Europäische Investitionsbank (EIB). Allerdings sollte ihre Funktionsweise an die anders gelagerten Anforderungen der hier vorgeschlagenen Rolle angepasst werden. Während kurzfristig die Anpassung von bestehenden Institutionen die effektivste Vorgehensweise darstellt, sollte längerfristig eine spezielle Institution geschaffen werden: entweder eine Europäische Öffentliche Investitionsbank oder eine Europäische Industrieagentur, im Einklang mit dem Mandat, den Wirtschaftstätigkeiten in Europa ein neues Antlitz zu verleihen.

    Denkbar wäre beispielsweise ein System, in dem die EU-Regierungen und das Europäische Parlament die Leitlinien und die Finanzierung der Industriepolitik aushandeln und festlegen, um dann die EU-Kommission mit der Einrichtung geeigneter politischer Werkzeuge und Auszahlungsmechanismen zu beauftragen. In jedem Land könnte eine spezifische Institution – entweder eine bestehende oder eine neue, entweder eine Nationale Öffentliche Investitionsbank oder eine Nationale Industrieagentur – die Rolle der Koordination bei der Umsetzung der Industriepolitik auf der nationalen Ebene übernehmen, im Wechselwirken mit dem bestehenden nationalen Innovationssystem, den politischen AkteurInnen, dem Finanzsektor usw. Ferner könnten spezifischere Agenturen, Arbeitsgemeinschaften oder Unternehmen mit einem flexiblen Status aber einer starken öffentlichen Ausrichtung geschaffen (bzw. angepasst, sofern bereits vorhanden) werden, um auf lokaler und regionaler Ebene tätig zu werden und Initiativen auf bestimmten Feldern zu ergreifen.

     

    Finanzierung der Industriepolitik

    Die Finanzmittel für eine europaweite Industriepolitik sollten aus europaweiten Quellen kommen. Wie im DGB-Vorschlag „Ein Marshallplan für Europa“ (DGB, 2012) dargelegt, könnten durch eine neue europäische öffentliche Agentur – den „Europäischen Zukunftsfonds“ – auf den Finanzmärkten Finanzmittel aufgenommen werden; ferner könnten die europaweiten Einnahmen aus einer einmaligen Sonderabgabe auf Vermögen und aus der neu eingeführten Finanztransaktionssteuer verwendet werden. Durch die genannten Einnahmen könnten die Zinsaufwendungen für die erforderlichen Projekte bestritten werden, die nach Marktbegriffen nicht rentabel sind. Durch derartige Finanzierungsmodalitäten würde eine Belastung der öffentlichen Haushalte vermieden und ein klarer Bezug zwischen den verschiedenen politischen Maßnahmen zur Beschneidung des Finanzsektors, zur Besteuerung der Reichen und zur Verringerung der Ungleichheiten einerseits und der Industriepolitik andererseits hergestellt werden, einer Industriepolitik, mit der sich für neue Wirtschaftstätigkeiten und Arbeitsplätze sorgen ließe.

    Eine Alternative wäre eine stärker in die Tiefe gehende europäische Steuerreform, um eine EU-weite Körperschaftssteuer einzuführen und auf diese Weise dem Steuerwettbewerb zwischen den EU-Mitgliedstaaten den Boden zu entziehen. Es könnten beispielsweise 15 % dieser Steuereinnahmen in die Finanzierung der Industriepolitik, in öffentliche Investitionen sowie in die Schaffung und Verbreitung von Wissen auf EU-Ebene fließen, während der Rest in die Kassen der Mitgliedsstaaten ginge.

    Für die Länder der Eurozone wäre zudem eine Finanzierung durch EWU-Mechanismen denkbar. Es könnten Eurobonds zur Finanzierung der Industriepolitik aufgelegt werden; eine neue Europäische Öffentliche Investitionsbank könnte direkt bei der EZB Geld aufnehmen; die EZB könnte direkt Gelder für die Industriepolitik bereitstellen.

    Ferner wären unterschiedliche Finanzierungsmodalitäten in Abhängigkeit von der Ausgeprägtheit der „öffentlichen“ Dimension möglich:

    a) Mit Priorität sollten öffentliche Gelder in öffentliche Investitionen in nicht-marktorientierte Tätigkeiten fließen, wie etwa die Bereitstellung von Gemeingütern, Infrastruktur, Wissen, Bildung und Gesundheit;

    b) öffentliche Gelder und langfristige private Investitionen sollten kombiniert eingesetzt werden, wenn es um die Finanzierung von neuen „strategischen“ marktorientierten Tätigkeiten geht, beispielsweise bei der Bereitstellung von öffentlichem Kapital für neue Tätigkeiten in sich herausbildenden Wirtschaftszweigen;

    c) durch öffentliche Unterstützung könnten die Finanzmärkte angeregt werden, in privatwirtschaftliche Unternehmen und gemeinnützige Organisationen zu investieren, die „gute“ marktorientierte Tätigkeiten entwickeln, bei denen mit einer höheren Wahrscheinlichkeit mit einer Rendite zu rechnen ist.

    In allen Fällen ist es von zentraler Bedeutung, dass die Beweggründe für die Finanzierung der Industriepolitik nicht auf die finanzielle Logik der „Rentabilität“ verkürzt werden dürfen: Der Nutzen auf EU-Ebene hinsichtlich der Faktoren „Umweltqualität“, „Soziales“, „vermehrter territorialer Zusammenhalt“ und „gleichmäßiger verteiltes Wachstum“ muss ebenfalls berücksichtigt und die Kosten müssen entsprechend verteilt werden.

     

    Governance

    Die verschiedenen, oben skizzierten Optionen sind mit verschiedenen Governance-Modalitäten bei der EU-weiten Industriepolitik verknüpft. Nehmen wir beispielweise an, es werden eine Europäische Öffentliche Investitionsbank – nennen wir sie EÖI-Bank (Europäische Öffentliche Investitionsbank) – und entsprechende Organisationen auf der Ebene der Mitgliedstaaten – NÖI-Bank (Nationale Öffentliche Investitionsbank) – eingerichtet. Die europäische Institution sollte gegenüber dem Europäischen Parlament rechenschaftspflichtig sein, das ihren Verwaltungsrat ernennt, der sich aus VertreterInnen von Wirtschaft, Forschungseinrichtungen, Gewerkschaften und Umweltschutzorganisationen der Zivilgesellschaft zusammensetzen sollte. „Drehtür-Arrangements“ – nach dem Motto: „Hier raus, da rein“ – zwischen Institutionen der Industriepolitik einerseits und privaten Unternehmen und Banken andererseits wären untersagt. Diese europäische Institution würde in Konsultationen mit politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen AkteurInnen auf EU-Ebene die Vorschläge ihrer Industriepolitik entwickeln, die anschließend der Zustimmung des Europäischen Parlaments bedürften. Sobald die Zustimmung seitens des Parlaments vorliegt, werden die Finanzmittel freigegeben, um sie den nationalen Institutionen sowie den spezifischen Zielen und Tätigkeiten zuzuweisen. Die Entscheidungen müssten transparent erfolgen, und es müssten Modalitäten für Aufsicht und Bewertung eingerichtet werden.

    Das gleiche Governance-System müsste auch bei den nationalen Institutionen eingerichtet werden, die für die Koordination der Umsetzung auf der Ebene der einzelnen Mitgliedsstaaten zuständig sind.

    Die Bereiche, die für derartige industriepolitische Programme infrage kommen, sind oben grob skizziert. Die Länder und Regionen, in denen derartige Investitionen erfolgen könnten, müssten vorab festgelegt werden, mit dem ausdrücklichen Ziel, die Polarisation zu verringern, die derzeitig den Industriebestand der „Peripherie“ Europas immer schwächer werden lässt. So könnten beispielsweise 75 % der Finanzmittel in Länder der „Peripherie“ gehen (Mittel- und Osteuropa, Südeuropa und Irland); mindestens 50 % davon wären speziell für die ärmeren Regionen dieser Länder bestimmt; und 25 % könnten in die ärmeren Regionen der Länder im „Zentrum“ fließen.

    Diese politischen Initiativen könnten durch umfangreiche öffentliche Konsultationen und eine demokratische Debatte zu den Themenkreisen „Was produzieren wir?“ und „Wie produzieren wir?“ flankiert werden, damit die EU-weite Industriepolitik auf Konsens und Glaubwürdigkeit gebaut ist.

    Die Eröffnung einer Debatte über Industriepolitik in Europa ist eine dringliche Aufgabe. In diesem Zusammenhang sollte nun eine breitere Palette von Ideen und Vorschlägen entwickelt, ausgetauscht und diskutiert werden. Die politischen Hindernisse, die einer derartigen neuen Industriepolitik entgegenstehen, sind allerdings enorm, und es wären erhebliche Änderungen erforderlich, um sie umsetzen zu können.


    Paper, vorgetragen auf der 19. Konferenz über Alternative Wirtschaftspolitik in Europa, die vom 20. bis 22. September 2013 in London stattfand. 

     

    Literatur

    Coriat, Benjamin (2004): Politique de la concurrence et politique industrielle dans l’Union européenne. Un rééquilibrage est-il possible?(Wettbewerbspolitik und Industriepolitik in der Europäischen Union. Lässt sich das Gleichgewicht neu justieren?) Les Cahiers français.La Documentation française, Paris.

    DGB (2012): Ein Marshallplan für Europa: Vorschlag des Deutschen Gewerkschaftsbundes für ein Konjunktur-, Investitions- und Aufbauprogramm für Europa. Verfügbar unter: http://www.dgb.de/themen/++co++985b632e-407e-11e2-b652-00188b4dc422.

    Europäische Kommission (2010a): Europa 2020. Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum, KOM (2010) 2020 endgültig, Brüssel.

    Europäische Kommission (2010b): Innovationsunion, KOM(2010) 546, Brüssel.

    Europäische Kommission (2010c): Eine integrierte Industriepolitik für das Zeitalter der Globalisierung, KOM (2010) 614, Brüssel.

    Eurostat (2013): Eurostat-Pressemitteilung 121, Industrial production up by 0.7Prozent in euro area (Industrieproduktion im Euroraum um 0,7 % gestiegen), 13. August 2013; http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/4-13082013-AP/EN/4-13082013-AP-EN.PDF.

    Lerner, Josh (2009): Boulevard of Broken Dreams, Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital Have Failed and What to Do About It, Princeton University Press, Princeton.

    Lundvall, Bengt-Åke und Edward Lorenz (2011): „From the Lisbon Strategy to Europe 2020“ in: Nathalie Morel, Bruno Palier and Joakim Palme (Hg.): Towards a Social Investment Welfare State?Ideas, Policies and Challenges, Policy Press, Bristol.

    Pianta, Mario (2010): „Industrial and innovation policies in Europe“ in: Andrew and Andreas Botsch (Hg.): After the Crisis:Towards a Sustainable Growth Model, Brüssel, ETUI, S. 92-95. 9.

    Pianta, Mario und Matteo Lucchese (2012): „Industrial and innovation policies in the European Union“ in: Francesco Garibaldo, Mirella Baglioni, Volker Telljohann und Catherine Casey (Hg.): Workers, Citizens, Governance:Socio-Cultural Innovation at Work, Berlin, Peter Lang.

    Rodrik, Dani (2008): Normalizing Industrial Policy, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Commission on Growth and Development, Working Paper, no. 3.

    Sbilanciamoci (2008): Budgeting for the Future.Building Another Europe.European Economic Policies From a Civil Society Perspective, Rom, Sbilanciamoci, http://www.sbilanciamoci.org/2008/04/budgeting-for-the-future-building-another-europe/.

    Mario Vivarelli und Mario Pianta, M. (Hg.) (2000) The Employment Impact of Innovation, Routledge, London.


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