• Schluss mit der „Governance“

  • Von Roger Martelli | 16 May 13
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    Europa geht es schlecht? Weil es nicht föderal genug ist, heißt es. Deshalb sollen wir noch ein bisschen mehr Macht abgeben, ausgerechnet an diejenigen, die Europa in die derzeitige Lage gebracht haben.

    Dieser ständige Hinweis auf den „Föderalismus“ verdeckt das eigentliche, grundlegende Problem: Es geht um Demokratie. Das politische System Europas beruht auf keiner der beiden großen demokratischen Grundsätze: Europa ist keine wirklich repräsentative Demokratie, denn die einzige gewählte Versammlung verfügt über nur sehr eingeschränkte legislative Befugnisse, und es ist auch keine direkte Demokratie, denn die Einflussmöglichkeiten der BürgerInnen sind äußerst begrenzt.

    Man könnte höchstens von einer Demokratie der Deliberation, also von einer beratschlagenden Demokratie sprechen, denn die Institutionen beraten mit einer begrenzten Anzahl von Organisationen und Interessengruppen, die „Partner“ genannt werden und die über Beiräte, Akkreditierungen oder Anhörungen ihren Einfluss ausüben. Nun bestehen aber die im Lissabon-Vertrag (Artikel 8b, Pkt. 2) genannten „repräsentative(n) Verbände und (die) Zivilgesellschaft“ zu zwei Dritteln aus Gruppierungen, die private oder wirtschaftliche Interessen verfolgen.

     

    Die Logik der Governance

    1975 wurde unter der Leitung der sehr undurchsichtig und elitär zusammengesetzten Trilateralen Kommission ein Gemeinschaftswerk erarbeitet, das „die Auswüchse der Demokratie“ verurteilte und die bis dato wenig bekannte „Governance“ in Umlauf brachte. Dieser Terminus aus dem Mittelalter war zwischenzeitlich in Vergessenheit geraten und tauchte Anfang der 1970er Jahre über den Umweg der Unternehmenssprache (corporate governance) wieder auf. In den 1980er Jahren setzte er sich allgemein durch und bezeichnete die Überlegenheit von Managementmodellen gegenüber Verwaltungskulturen und legitimierte die neoliberale Forderung nach einem „minimalistischen“, von „Eliten“ geführten Staat. Auf diese von den liberalen Kreisen gepriesene Doktrin gründet sich die umfassende Bewegung, die das Gewicht des Staates in Sachen Haushaltsdefizit, Zolleinnahmen, Kapitalsteuern und Währungshoheit zurückdrängen will. Sie rechtfertigt vom theoretischen Standpunkt aus die Erosion der staatlichen Gewalt und spricht gleichzeitig politischen Konflikten und sozialen Auseinandersetzungen jegliche Legitimation ab. Solange die Konkurrenz der Märkte die nicht zu überwindende Grenze jeder Regulierung darstellt, scheint die „Governance“ die kleinste staatliche Regulierungsmöglichkeit im Rahmen eines sozialen Gleichgewichts zu sein, das nicht durch Konflikte und Gesetze, sondern durch Verhandlungen zwischen ExpertInnen und durch vertragliche Vereinbarungen hergestellt wird.

    Jede öffentliche Verwaltung, ob sie nun lokal oder international ist, beruht auf einer Einteilung in drei Funktionen. Die wirtschaftliche Ausrichtung wird den Finanzmärkten und ihren Organen der Selbstkontrolle (z. B. den Ratingagenturen) überlassen. Die Geld- und Kreditpolitik liegt in den Händen unabhängiger Organisationen (IWF, Weltbank, regionale Banken). Die politische Koordinierung erfolgt über eine, wie der Politikwissenschaftler Bertrand Badie sie nennt, „Politik des heimlichen Einverständnisses“, die vom „Clubgeist“ der stärksten Staaten getragen wird. Diese Logik bestimmt die europäischen Entscheidungsmechanismen. Sie ist nicht vorrangig föderal oder konföderal, sondern technokratisch und wenig demokratisch.

     

    Mut zur Veränderung

    Nun ist gemeinsam festzustellen, dass die Aneinanderreihung von Verträgen zu einer Situation geführt hat, in der keinerlei Reform mehr möglich ist. Jeder Fortschritt ist willkommen und sollte auch im gegenwärtigen, sehr eng gesteckten Rahmen unterstützt werden. Jede halbe Maßnahme stößt jedoch sehr schnell an ihre Grenzen und führt in fine zum Misserfolg. Das realistische Gebot der Stunde lautet demnach: Bruch mit den neoliberalen Denkweisen, wie sie seit mindestens drei Jahrzehnten an der Tagesordnung sind, sowie Bruch mit den undemokratischen Governance-Methoden!

    Angesichts der Krise hat sich Europa für den Versuch einer Disziplinierung der Finanzmärkte entschieden. Besser wäre es, sofort einen anderen Weg zu gehen und die enormen Möglichkeiten, wie sie gegenwärtig in Europa bestehen, zu nutzen. Dazu muss die das europäische Handeln bestimmende Logik der Liberalisierung, Privatisierung und Standortverlagerung in ihr Gegenteil gewendet werden. Was in der Europäischen Union massiv gebraucht wird, sind Regeln, die gesellschaftliche Aneignung und eine neue Politik der Unternehmensansiedelung. Die Logik des Stabilitätspaktes und der gegenwärtigen Währungspolitik muss von einer neuen Haushalts- und Steuerpolitik abgelöst werden. Es geht nicht darum, sich in den Strukturdefiziten einzurichten, sondern diese Defizite müssen verringert werden; man muss aufhören, Steuergeschenke zu machen und Banken ohne Gegenleistung zu retten, denn dies waren in jüngster Vergangenheit die wesentlichen Ursachen für all die Schwierigkeiten.

    Wenn die Entscheidungslogik nicht mehr von Konkurrenz und Wettbewerbsfähigkeit, sondern von Kooperation, Vergemeinschaftung und Solidarität bestimmt wird, muss auch die Dynamik der Institutionen in diesem Rahmen gedacht werden. Um wirklich effizient zu sein, müsste ein Neubeginn im sozio-ökonomischen Bereich von einer grundlegenden Veränderung der Entscheidungsverfahren begleitet werden. Bei diesen Überlegungen sollten wir nicht vergessen, wo die wahren Gründe liegen. Wir müssen das Demokratiedefizit an der Wurzel packen. Manche meinen, dass Europa an mangelnder Integration leide, dem durch Begrenzung der nationalen Souveränität der Staaten Abhilfe geschaffen werden kann. Andere dagegen denken, dass man den Kontinent aus der Krise herausführen kann, wenn man die gemeinschaftlichen Strukturen beseitigt und die volle Souveränität der Staaten wiederherstellt. Verstärkte Föderation oder strikte Konföderation? Keines der beiden Modelle spiegelt die Komplexität der Situation wider, und das ist das Problem.

    Die seit nunmehr vier Jahrhunderten spürbaren Auswirkungen der „Globalisierungen“ haben dazu geführt, dass die Welt unglaublich dicht geworden ist und das Universale das Stadium reiner Abstraktion überwunden hat. Durch seinen Austausch, durch die unmittelbar reagierenden Kommunikationsmittel und durch die Entstehung eines europäischen sozialen Raums geht Europa in Richtung einer Schicksalsgemeinschaft, die weit über den reinen Wirtschaftsrahmen hinausgeht und viel mehr ist als nur ein einfaches Netzwerk von bestehenden Machtzentren. Es stellt sich also die Frage, wie Formen des Zusammenschlusses gefunden werden können, die die Realität auf „supranationaler“ Ebene so angemessen wie möglich steuern können. Lange Zeit konnten die kontinentalen und planetaren Räume durch die Beziehungen zwischen den Staaten, durch das Kräfteverhältnis und/oder die Kooperation zwischen ihnen beherrscht werden. Wird aber das Beziehungsgefüge „zwischen den Nationen“ durch globale Mechanismen ersetzt, trifft dies nicht mehr zu. Eine soziale Form wird jedoch nicht unbedingt gleich abgelöst, nur weil sie anfängt, überholt zu sein.

    Die Kraft der nationalen Vorstellungen entstand daraus, dass aus einem Volk von Untertanen eine politische Gemeinschaft von BürgerInnen mit ihren eigenen Projekten wurde. Heute müssen und können andere, größere Gemeinschaften entstehen, um gemeinsame Projekte zu erarbeiten, deren Maßstab über den der Nationalstaaten hinausgeht. Diese politischen Gemeinschaften haben sich bis heute noch nicht gebildet. Das supranationale „Volk“ existiert eher virtuell als real. So kommt es, dass die transnationalen Angelegenheiten an große Technostrukturen, multinationale Unternehmen oder supranationale Administrationen delegiert werden.

    Seit einigen Jahrzehnten hat sich in Europa und weltweit eine Elite herausgebildet, die die gleichen Verantwortlichkeiten teilt, ständig miteinander kommuniziert, gemeinsame Erfahrungen gemacht hat und über eine eigene Grundlage kultureller Codes und Werte verfügt. Da ein politisches Volk nicht existiert, übernimmt diese kleine Gruppe von Führungskräften oftmals an der Grenze zwischen privater und öffentlicher Sphäre die allgemeine Regulierungsfunktion. Dabei verschlimmert ihre Vorherrschaft fast überall die Katastrophen der „Ethnizität“ und des Rückzugs auf die als vorrangig angesehenen Gruppen. Sie ist die Ursache für die tödliche Kluft zwischen der auf die Eliten ausgerichteten europäischen Politik und der beim einfachen Volk um sich greifenden Euroskepsis, die zu Distanziertheit und Indifferenz führt oder sogar zur Grundhaltung der Mehrheit wird.

    Soll man das Feld nationaler Zuständigkeiten einschränken? Die Konfrontation zwischen einer globalisierten Technokratie und einzelnen, durch Tribalismus oder Kommunitarismus gespaltenen Gesellschaften würde uns keinerlei Gewinn bringen. Der einzig mögliche Ausweg ist die demokratische Gestaltung einer aus nationalen und supranationalen Elementen bestehenden Gesellschaft.

     

    Ein vernünftiges Gleichgewicht zwischen Nationen und Europäischer Union

    Das Vernünftigste wäre es, der Europäischen Union zwei einfache, miteinander vereinbare Prinzipien zugrunde zu legen: das der Subsidiarität, der zufolge die Union nur das tut, was die Staaten nicht selbst tun können, und das der Volkssouveränität, die eine Beteiligung der BürgerInnen in allen Dingen vorsieht.

    Sieben einfache Ideen liegen diesem Ansatz zugrunde:

    1.  Die Entscheidungen der Europäischen Union beziehen sich auf Themen, die für den gemeinsamen Rahmen relevant sind: Einhaltung der juristischen und ökologischen Normen, Definition und Einrichtung eines staatlichen Sektors der Gemeinschaft (einschließlich der Dienste der staatlichen Daseinsvorsorge), Ausarbeitung einer branchenbezogenen Politik, Führung der Institutionen der Gemeinschaft. Die großen Orientierungen für die Umsetzung dieser Entscheidungen vorzugeben (Gleichgewicht zwischen öffentlichen und privaten Interessen, institutionelle Systeme), gehört zu den hoheitlichen Aufgaben der Staaten. Für die Ablehnung eines Textes, der den mit legislativen Kompetenzen ausgestatteten Institutionen unterbreitet wird, bedarf es des Widerspruchs eines Drittels der Staaten. Sollte dieser Text trotzdem angenommen werden, kann er von der Mehrheit der nationalen Parlamente blockiert werden.

    2.  Die Ausübung der staatsbürgerlichen Rechte durch die EuropäerInnen wird erweitert. Der Zusammenschluss von BürgerInnen in Verbänden und ihre Möglichkeiten, sich zu äußern, werden materiell unterstützt. Direkte gesetzgeberische Initiativen sind möglich. Jeder europäische Gesetzentwurf, der eine Million Unterschriften erhält, wird im Parlament diskutiert und zur Abstimmung gestellt. Jede Bürgerinitiative, die den Institutionen der Union einen Gesetzentwurf oder Richtlinienvorschlag unterbreitet oder zur Volksabstimmung vorschlägt, wird unterstützt. Die Kommission besitzt nicht mehr das Zensurrecht, wie es heute der Fall ist, denn dieses Recht macht sie quasi zu einer Art Verfassungsgericht, das zur Interpretation der Verträge befugt ist. Außerdem besitzen entsprechend einem sich nach dem Wohnort richtenden Staatsbürgerrecht alle in der Union lebenden Menschen, unabhängig von ihrer Herkunft und nach gleichen Bedingungen in allen Staaten, die gleichen bürgerlichen Rechte wie die UnionsbürgerInnen.

    3.  Die Befugnisse des Parlaments werden wirksam. Die sie einschränkenden Bestimmungen für Haushalts- und Gesetzesinitiativen werden außer Kraft gesetzt. Das Parlament kontrolliert die Exekutive und die Europäische Zentralbank. Die Zusammenarbeit zwischen dem europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten wird verstärkt.

    4.  Sobald sich die europäischen Regelungen auf eine volle Volkssouveränität stützen (Erweiterung der staatsbürgerlichen Rechte und Durchsetzung der Befugnisse des europäischen Parlaments), werden sie zur gemeinsamen Norm der Union legitimiert. Ist ein Staat grundlegend anderer Meinung, kann in dem betreffenden Land zunächst ein Referendum abgehalten werden, um die Frage zu klären, ob eine europäische Akte anzuwenden ist oder nicht.

    5.  Die Rolle der nationalen Parlamente wird durch die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips, durch Debatten zur Europapolitik und durch das Mandat aller Ländervertreter zur Beteiligung an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten der Union gestärkt.

    6.  Keine europäische Institution, weder die Europäische Zentralbank (EZB) noch der Europäische Gerichtshof, hat das Recht, vergleichbar dem Rat und dem Europaparlament Vorgaben zu machen. Der Fiskalpakt, dieser „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“ wird mit allem Nachdruck abgelehnt.

    7.  Die Staaten verfügen über genügend Instrumente zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben. Sie entscheiden frei über ihre Haushalte (ohne die Zwänge des Stabilitätspaktes), sie kontrollieren die EZB und gestalten ihre Währungspolitik. Sie verfügen über ein europäisches Netz öffentlicher Banken und geben der Steuerpolitik eine neue Richtung. Sie stützen sich auf ein umfassendes System von Diensten der Daseinsvorsorge, die gestärkt werden.

     

    Für einen konstituierenden Prozess

    Das europäische institutionelle System steckt in einer allgemeinen Legitimitätskrise. Die Aneinanderreihung von Verträgen hat ein nicht mehr reformierbares System geschaffen. Aus diesem Grunde ist eine grundlegende Umgestaltung der einzige Ausweg. Um die Völker mit Europa zu versöhnen, braucht es streng genommen einen neuen konstitutiven Prozess. Im gegenwärtigen Kontext der Koexistenz zwischen Staaten und Union besteht das Ziel dieses Prozesses in einem internationalen Vertrag. Im Unterschied zu den bestehenden Verträgen wird dieser nicht das Wirtschafts- und Sozialmodell und a fortiori die einzuhaltende Politik vorschreiben. Ein neuer Vertrag verfolgt ein einziges Ziel: die Schaffung einer demokratischen Grundlage für die Existenz und Funktionsweise der Union, indem die Repräsentationsmechanismen verbessert und aufgewertet, die staatsbürgerlichen Rechte in der Praxis durchgesetzt, weiter entwickelt und legitimiert und der Weg zu einer europäischen partizipativen Demokratie geebnet werden. Das Europa Roms, das Europa der Händler und Technokraten ist Geschichte. Der Weg zu einem Europa der Völker, einem Europa der Rechte muss nunmehr eingeschlagen werden.

    Entscheidend wird sein, wie dieser Prozess der Neugestaltung durchgeführt wird, denn keine institutionelle Struktur kann wirklich legitim sein, wenn sie nicht vom Volkswillen ausgeht. Die einzig vernünftige Vorgehensweise umfasst drei Etappen: Eine Phase eingehender Diskussion bezieht die BürgerInnen aller Mitgliedsländer ein; auf dieser Grundlage werden die Vertreter für eine Versammlung gewählt, deren Aufgabe es ist, den Entwurf eines neuen Gründungstextes zu schreiben; dieser von der Versammlung erarbeitete Text wird in jedem Mitgliedsstaat der Union diskutiert und direkt, per Referendum, ratifiziert.

    Manche lehnen die direkte Befragung der Bevölkerungen durch ein Referendum aus Angst vor nationalen Alleingängen ab. In der Tat kann man nicht davon ausgehen, dass sich am Ende eines demokratischen Umgestaltungsprozesses alle Bevölkerungen für eine Europäische Union aussprechen werden, auch wenn sie neu konzipiert wurde. Nichts ist jedoch schlimmer als die Beibehaltung des jetzigen Zustands, und wir kommen nicht umhin festzustellen, dass das Europa der Bevölkerungen schon jetzt völlig blutleer ist.

    Am Ende eines solchen Umgestaltungsprozesses werden alle Karten neu gemischt sein und so manche frühere Klippe überwunden: Die europäische Staatsbürgerschaft wäre nicht mehr eine immer wieder enttäuschte Hoffnung, sondern sie würde Realität. Das Gleichgewicht zwischen Union und Mitgliedsstaaten würde neu austariert werden, nachdem sämtliche Ängste, Enttäuschungen und Verdächtigungen ausgeräumt wurden. Die Union könnte von da an als eine politische Gemeinschaft funktionieren, die sich auf die freie Beteiligung ihrer BürgerInnen und Bevölkerungen gründet.

    Das Leben wird eine Klärung für diese großen Fragen bringen. Es wird den Menschen, die ein soziales Europa wollen, ebenso Rechnung tragen wie denen, die nur einen großen Markt anstreben. Die Frage der Zusammensetzung der Union wird ebenso wie die seiner Grenzen relativiert werden müssen. Ist es denn wirklich ein Drama, wenn ein Land beschließt, vorübergehend oder auf Dauer außerhalb der Union zu leben? Und muss man wirklich gleich eine Gefahr wittern, wenn sich ein anderes Land dazu entschließt, sich der gemeinsamen Struktur anzuschließen?

    Wichtig ist die Vereinigung der Menschen, die sich für ein gemeinsames, von allen geteiltes Projekt einsetzen. Das letzte Wort also gehört ihnen.