• Die EU und die Flucht aus der Demokratie

  • Von Francesco Russo | 02 May 12 | Posted under: Europäische Union
  • Fakten und Dokumente

    Wie in jeder Krise, so nehmen auch diesmal die herrschenden Eliten des Kapitalismus eine Umstrukturierung der Institutionen vor, um die aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise in den Griff zu bekommen. Genau das passiert zur Zeit in der Europäischen Union mit dem Euro-Plus-Pakt, dem „Six-Pack“ und nun auch mit dem (am 2. März 2012 unterzeichneten) Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion.

    Italien hat dieser Entwicklung mit der Bildung der Monti-Regierung Folge geleistet. Dies ist keine „technische“, sondern eine von der EU gewollte Regierung, die die unmittelbaren Interessen des italienischen Industriebürgertums, der Banken und all jener Elemente vertritt, die mit dem globalen Markt verbunden sind. Sie verfügt außerdem über die Unterstützung der katholischen Hierarchie. Die Monti-Regierung ist das direkte Ergebnis der von der EU den PIIGS (Bezeichnung für die Euro-Staaten Portugal, Italien, Irland, Griechenland und Spanien seit Beginn der Krise 2010. Die Red.) und mit dem Schreiben von Trichet und Draghi vom 5. August 2011 speziell Italien auferlegten neoliberalen Politik.

    Nach dem ersten „wirtschaftlichen Schachzug“ im Juli 2011 (Rechtsverordnung 98/ 2011) und dem Druck der Finanzmärkte und der EU auf Italien mit der Forderung, die Sparmaßnahmen zu verstärken, schrieben mitten im Sommer, und zwar am 5. August, der Präsident der EZB, Jean-Claude Trichet, und der Präsident der Banca d’Italia, Mario Draghi (der 2011 Nachfolger Trichets als EZB-Präsident wurde), einen Brief an den Präsidenten des Ministerrates Berlusconi (der fälschlicherweise auch als Ministerpräsident bezeichnet wird), in dem genau erläutert wird, welche einzelnen Schritte folgen werden, um eine Erfüllung der Verpflichtungen aus den Europäischen Ratstagungen und den Dokumenten, mit denen das erste „Europäische Semester“ eingeleitet wurde, durchzusetzen. So kam es im August zum Erlass einer zweiten Rechtsverordnung mit der Nummer 138/2011, mit der die Budgetbeschränkung für 2014 um weitere 60 Mrd. Euro korrigiert wurde.

    Bevor wir uns dem Brief der beiden Banker zuwenden, sollten wir uns zunächst in Erinnerung rufen, dass der ECOFIN-Rat im September 2010 den Verhaltenskodex zur Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts über die im Januar 2010 eingeleiteten Verfahren des „Europäischen Semesters“ modifizierte. Deren Neuheit besteht darin, dass die Länder ihre politischen Maßnahmen zur Budgetbeschränkung zwecks Prüfung im Voraus einreichen müssen. Dies erfolgt im Wesentlichen in den folgenden Etappen: a) Mitte April legen die Mitgliedstaaten ihre Nationalen Reformprogramme (die gemäß der neuen EU-Strategie Europa 2020 entwickelten NRP) und gleichzeitig die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme (die gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt entwickelten SKP) unter Berücksichtigung der vom Europäischen Rat vorgegebenen Leitlinien vor; b) Anfang Juni erarbeitet die Europäische Kommission anhand der NRP und der SKP die an die einzelnen Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlungen zur Wirtschafts- und Haushaltspolitik; c) in der zweiten Jahreshälfte bestätigen die Mitgliedstaaten ihre jeweiligen Haushaltsgesetze auf der Grundlage der vorgenommenen Empfehlungen. In ihrem Jahresbericht gibt die Kommission die von den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Empfehlungen erzielten Fortschritte bekannt.

    2011 hielt die italienische Regierung die von der EU vorgegebenen Fristen exakt ein und entwickelte ein NRP, um die Ziele von Europa 2020 und des Stabilitätsprogramms zu erreichen. Beide Dokumente sind Bestandteil der Akte über die Wirtschaft und Finanzen (Documento di Economia e Finanza, DEF), dem neuen Instrument für die Wirtschafts- und Finanzplanung (Gesetz Nr. 39/2011), das vom Abgeordnetenhaus kraft Beschluss Nr. 6-00080 vom 28. April bestätigt wurde.1 Auch seitens der Kommission wurden die Fristen eingehalten und am 7. Juni die Empfehlungen für alle einzelnen 27 Mitgliedstaaten definiert, in denen die durch das NRP und SKP vorgegebenen Ziele bewertet wurden. Diese Empfehlungen wurden am 12. Juli vom ECOFIN konkretisiert und am 21. Juli 2011 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die „Europäischen Vorschriften“ wurden auf Italien angewandt. In den Empfehlungen sind alle wesentlichen Forderungen aufgeführt, einschließlich der, die zunächst im Brief von Trichet und Draghi vom 5. August und dann im Brief der italienischen Regierung vom 26. Oktober enthalten sind. Dazu gehören die Haushaltskonsolidierung, die Änderung der Arbeitsgesetzgebung zwecks Abschaffung der in Paragraf 18 vorgesehenen Schutzmechanismen gegen Entlassungen und massiver Einführung von „Flexicurity“, die Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen und Berufe, die Abschaffung von Kontrollen und Verwaltungskosten zur Entlastung der Unternehmen und schließlich eine Änderung der Verfassung dahingehend, dass sie „die Durchsetzung von Haushaltsdisziplin gewährleistet“ (Punkt 16 der sogenannten Paragrafen der Empfehlungen).

    Im Verfahrensrahmen des Europäischen Semesters sind deshalb operative Alternativen und Rechtsakte vorgegeben, die den Modus operandi der europäischen wirtschaftspolitischen Steuerung bilden. Letztere wurde gleichzeitig durch den Europäischen Rat vom 24.–25. März 2011 sowie durch den Euro-Plus-Pakt2 bestätigt, den die italienische Regierung selbst als „Element verfassungsrechtlicher Innovation“ anerkannte: „Die Auswirkungen des Paktes sind und werden nicht auf den wirtschaftlichen Bereich beschränkt bleiben …, sondern auf die politische Sphäre ausgedehnt werden. Sie werden dazu führen, dass die Macht der Nationalstaaten systematisch immer mehr an eine gemeinsame neue und zunehmend politische europäische Einrichtung übertragen wird“.3

    Um die Wirtschafts- und Finanzkrise zu bewältigen, hat die EU damit begonnen, immer mehr Macht in den Händen des Europäischen Rates, der EZB und der beiden neuen institutionellen Instanzen, des Euro-Gipfels und seines Präsidenten, Herman Van Rompuy, zusammenzuführen, der gegenwärtig auch Präsident des Europäischen Rates ist. Dies sind die „Richter der letzten Instanz“, die Maßnahmen zur Budgetbegrenzung und zur Wirtschaftspolitik diktieren und auch deren Ausführung kontrollieren.

    Nach dieser Darlegung der institutionellen Entwicklung der europäischen Regierungsführung möchte ich zunächst auf den Brief von Trichet und Draghi eingehen, mit dem der italienischen Regierung die Umsetzung der gegenüber der EU übernommenen Verpflichtungen auferlegt wurde, d. h., es geht um die Voraussetzungen, die erfüllt werden müssen, damit die EZB auf dem Sekundärmarkt der Staatsanleihen mit dem Ziel eingreift, die Ausweitung der deutschen Staatsanleihen zu begrenzen und die im „Six-Pack“ festgelegten Sanktionen zu vermeiden. Das am 4. Oktober 2011 angenommene Six-Pack sieht vor, dass für ein Land, das die Regel der Begrenzung des Haushaltsdefizits auf drei Prozent nicht einhält, als Sanktion eine Einlage von 0,2 Prozent des BIP festgelegt werden kann, verbunden mit der Forderung, die Verschuldung auf unter 60 Prozent des BIP zu senken, indem sie im Dreijahresdurchschnitt jährlich um ein Zwanzigstel verringert wird.4

    Unter Berufung auf die Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union vom 21. Juli 2011, die die italienische Regierung mit ihrer „hoheitlichen Unterschrift“ als Verpflichtung übernahm, forderten Trichet und Draghi als Priorität die Schaffung „solider Voraussetzungen für ausgeglichene Haushalte“, begleitet von „strukturellen Reformen“. Dies sind alles Maßnahmen, die auch in den Empfehlungen bereits enthalten waren. In der Tat gibt es eine zwanghafte Wiederholung der notwendigen Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der öffentlichen Dienstleistungen, auch über den Weg der Privatisierung und der Umgestaltung ihrer regulatorischen und finanzpolitischen Systeme sowie eine weitere Reformierung der nationalen Tarifverhandlungen, „die Vereinbarungen auf Ebene der Unternehmen erlauben, mit denen die Gehälter und Arbeitsbedingungen auf die spezifischen Anforderungen der Unternehmen ausgerichtet werden, wobei diesen Vereinbarungen ein höherer Stellenwert als den übrigen Verhandlungsebenen eingeräumt werden soll“.5 Obwohl die am 28. Juni 2011 zwischen dem Unternehmerverband Confindustria und den Gewerkschaften getroffene Übereinkunft in diese Richtung geht, wird sie als ungeeignet betrachtet, weil es an „einer sorgfältigen Überprüfung der Vorschriften für die Einstellung und Entlassung von Mitarbeitern“ mangele. Dies wird zumindest teilweise kraft Artikel 8 der Rechtsvorschrift 138 erfolgen, die im August direkt nach dem Brief der beiden Zentralbanker angenommen wurde. Das Maßnahmenpaket von Juli 2011 gilt als zu zurückhaltend und es besteht die Forderung, den Haushalt 2013 in die Nähe des Ausgleichs zu bringen. Mit der Rechtsvorschrift 138 wird dies ordnungsgemäß verankert werden. Ein weiteres obligatorisches Handlungsfeld sind die Renten, insbesondere hinsichtlich der an die Dauer des Berufslebens geknüpften Renten (in Italien gibt es eine andere bescheidene Rente, die lediglich an das Alter gebunden ist) sowie des Renteneintrittsalters der Frauen.

    Schließlich wird wie bei anderen Ländern die Dringlichkeit von Verfassungs-änderungen angemahnt, um die Haushaltsbegrenzungen auf einer höheren Ebene als einem durch das Parlament verabschiedeten Gesetz (legge ordinaria) zu verankern. Die regierenden Klassen Italiens sind aufgerufen, das Regierungsprogramm von Draghi und Trichet umzusetzen, seien sie Mitte-Rechts oder Mitte-Links. Angesichts der geringen Glaubwürdigkeit der -Berlusconi-Regierung äußerte sich Sarkozy auf seiner Pressekonferenz am 23. Oktober 2011 spezifisch dazu, „der Gesamtheit der italienischen Institutionen“ zu vertrauen, wobei er sich klar und deutlich auf die Präsidentschaft der Republik und der Banca d’Italia bezog. Es ist kein Zufall, dass das Amt des Präsidenten Giorgio Napolitano von einem Organ zur Wahrung der Demokratie zu einem Garanten der staatlichen Verschuldung umgewandelt wurde und sich durch politischen Interventionismus auszeichnet, der darauf abzielt, die „unumgänglichen Strukturreformen“ für das Wachstum zu sichern.- --Wie das Nachrichtenmagazin Il Sole 24 Ore am 27. Oktober berichtete, äußerte Präsident Napolitano Zufriedenheit über die „bedeutenden Innovationen“ und den Beitrag der EZB zur Bewältigung der Krise der Staatsschulden. Er bestätigte die zentrale Rolle des Euro beim Aufbau Europas und erklärte seine Unterstützung für die genaue Umsetzung der Anforderungen, die die EU an Italien stellt. Es gibt zwei weitere wichtige Passagen seiner Rede in Brügge, die sich nicht so sehr auf die aktuelle Krise, sondern vielmehr auf die Zukunft beziehen: „Keine italienische politische Kraft kann mehr weiterhin regieren oder als Kandidat auftreten, ohne zu zeigen, dass ihr die Entscheidungen bewusst sind, die jetzt – selbst wenn sie unbeliebt sind – im nationalen Interesse und im europäischen Interesse getroffen werden müssen“. Deshalb seien die EU-Maßnahmen ohne zu zögern zu akzeptieren und umzusetzen. Eine solche Handlungsweise sei auch deshalb notwendig – und dies ist die zweite Überlegung –, weil „sich Übertragungen von Regierungskompetenz an die euro-päische Ebene“ vollziehen. Präsident Napolitano hat sehr richtig erkannt, dass durch den Euro-Plus-Pakt „die strikte Trennwand verdrängt wird, die der gültige Vertrag ratifizieren sollte, um die Gerichtsbarkeit der nationalen Staaten gegen eine fortschreitende Erweiterung der Zuständigkeit der Union zu schützen“.

    Die Mehrheit und die Opposition müssen sich in Italien ebenso wie in den anderen Mitgliedsländern auf den von der EU vorgegebenen strikten Pfaden bewegen, denn die Hoheit der Nationalstaaten wird an die EU übertragen. Deshalb stehen wir einer Regierung der EU gegenüber, die oft Regierungsführung bzw. Governance genannt wird, weil sie sich auf die Lenkung der Wirtschaft und Finanzen konzentriert, und die über ein Netzwerk von Organen auf unterschiedlichen Ebenen funktioniert.

    Der zweite zu betrachtende Brief ist der bereits erwähnte der italienischen Regierung anlässlich des Europäischen Rates und des Euro-Gipfels vom 26. Oktober 2011, wobei darauf hinzuweisen ist, dass der Euro-Gipfel eine besonders herausragende institutionelle Bedeutung erlangt hat.

    Der Inhalt des „italienischen“ Briefes, dessen vollständiger Text auf der Webseite von Il Sole 24 Ore verfügbar ist, ist lediglich eine detailliertere Erläuterung der von Trichet und Draghi aufgeführten Punkte. Es reicht, die Agenda querzulesen, um dies zu erkennen. Italien ist insbesondere verpflichtet, bis 2012 „eine Reform der Arbeitsgesetzgebung zu verabschieden, mit der die Einstellung von Arbeitskräften gefördert wird, und die Belange der Unternehmenseffizienz auch durch eine Neuregulierung von Entlassungen von unbefristet (also nicht befristet) Vollzeitbeschäftigten aus wirtschaftlichen Gründen stärker zu berücksichtigen sind“. Dann wird einfach wieder die mittlerweile bekannte Liste struktureller Reformen hinsichtlich von Zusatzverträgen (lokale Verträge, die die nationalen Arbeitsverträge ergänzen) wiederholt, wie beispielsweise die Einführung von Wettbewerb im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen, insbesondere auf lokaler Ebene, die Liberalisierung der Berufe, die Unterstützung von Unternehmertum und Innovation, die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung durch Vereinfachung der Verwaltungsschritte, die Rationalisierung der Justizverwaltung, die Reform des staatlichen Verfassungsaufbaus mit Kürzung der Anzahl der Abgeordneten und Abschaffung der Provinzen, die föderale Staatsreform, größere Effizienz in den Entscheidungsmechanismen und Stärkung der Rolle der Exekutive und der Mehrheit, die Abänderung von Artikeln der Verfassung hinsichtlich der Freiheit wirtschaftlicher Initiative, Schutz des Wettbewerbs und Verpflichtung zu Haushaltsbegrenzungen. Die Regierung möchte weiterhin den Rentenschutz kürzen, sich aus der Verantwortung für das kulturelle Erbe und die Infrastruktur zurückziehen, öffentliche Ausgaben zurückfahren und die Anzahl der öffentlich angestellten Arbeitnehmer reduzieren – alles Maßnahmen, die in Spanien, Portugal und Griechenland in ähnlicher Weise umgesetzt werden.

    Institutionelle Vereinbarungen

    Die wirtschaftlichen und finanziellen Entscheidungen der EU im Verlauf der Krise gingen Hand in Hand mit Änderungen der institutionellen Vereinbarungen. Von den Beschlüssen des Rates der Europäischen Union vom 23. Oktober 2011 sind für uns die Punkte 4 und 7 am bedeutendsten. Der erste Punkt enthält eine positive Bewertung der Effizienz der Instrumente der wirtschaftspolitischen Steuerung im Einklang mit dem Europäischen Semester, dessen Koordinationsverfahren auf europäischer Ebene mit dem Euro-Plus-Pakt und dem Six-Pack enger gefasst wurden. Unter Punkt 7 wird die Verantwortung der Europäischen Kommission zur Sicherung der Einhaltung der EU-Gesetzgebung durch alle 27 Mitgliedsstaaten betont, insbesondere im Hinblick auf den Binnenmarkt, der als wahres Leitbild des europäischen Aufbaus gilt. Bezug genommen wird ebenfalls auf den Präsidenten des Euro-Gipfels, der „von den Staats- und Regierungschefs der Eurozone zum gleichen Zeitpunkt ernannt wird, zu dem der Europäische Rat seinen Vorsitzenden über den gleichen Zeitraum ernennt. Im Vorfeld der nächsten Wahlen wird der amtierende Vorsitzende des Europäischen Rates den Vorsitz bei den Sitzungen des Euro-Gipfels führen“. Die neue institutionelle Person unterliegt den Vorschriften in Anhang 1 der Schlussfolgerungen des – und dies sei hervorgehoben – Euro-Gipfels, der gleich nach dem Europäischen Rat stattfindet.

    Auf dem Euro-Gipfel am 26. Oktober 2011 wird neben dem Lob für die im Brief der Berlusconi-Regierung übernommenen Verpflichtungen in sehr klaren Worten darauf bestanden, dass Italien seine öffentliche Verschuldung bis 2014 um sieben Prozent verringern muss – was einer Summe von ca. 100 Mrd. Euro gleichkäme –, in seine Verfassung eine Vorschrift zur Budgetbegrenzung aufnehmen und Maßnahmen zur Liberalisierung des Kündigungsrechts ergreifen soll. Die Kommission erhält den Auftrag, die genaue Erfüllung des Programms zu kontrollieren, das die italienische Regierung unabhängig von ihrer politischen Couleur zu respektieren aufgefordert ist, wie es Präsident Napolitano erneut kurz und knapp in einer amtlichen Mitteilung vom 1. November wiederholte, wo es heißt, er halte „die im Rahmen des Verpflichtungsschreibens der Regierung an die europäischen Behörden getroffenen Beschlüsse nun für unverrückbar“.

    Die anderen Beschlüsse des Euro-Gipfels vom 26. Oktober waren die Aufstockung der Mittel des EFSF (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität) mit dem Ziel, privaten Investoren eine Risikoabsicherung zu geben und eine Tochtergesellschaft einzurichten, um „die verfügbaren Mittel zur Kreditvergabe, zur Rekapitalisierung der Banken und zum Kauf von Schuldverschreibungen auf den Primär- und Sekundärmärkten zu erhöhen“. Die Interventionen zur Rekapitalisierung der Banken sind in Anlage 2 dargelegt. Anlage 1 enthält zwei institutionelle Innovationen. Die erste besteht in der Umwandlung der Eurogruppe, die gemeinsam mit der Kommission und der EZB zur „zentralen Instanz für die tagtägliche Verwaltung der Eurozone“ wird, sowie in der Verbesserung ihrer Funktionsstrukturen, damit sie „eine entscheidende Rolle bei der Umsetzung des Europäischen Semesters“ spielen kann.

    Um die Überlegungen des Euro-Gipfels in die Tat umzusetzen – und dies ist die zweite bereits erwähnte Innovation – wurde für ihn ein ständiger Vorsitz eingerichtet. An selbigem 26. Oktober 2011 wurde Van Rompuy für diesen Posten ernannt, um ihn damit unverzüglich rechtskräftig einzusetzen. In Anlage 1 sind zehn Maßnahmen definiert, um unter anderem die regelmäßigen Sitzungen des Euro-Gipfels unter Beteiligung der Staats- und Regierungschefs der Eurozone und des Präsidenten der Kommission festzulegen. Die Euro-Gipfel „werden die strategischen Leitlinien zur Durchführung der Wirtschaftspolitik, zur Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit und für eine stärkere Konvergenz in der Eurozone vorgeben“. Die Eurogruppe, deren Vorsitz im Moment Jean-Claude Juncker führt, muss „eine immer engere Koordination der Wirtschaftspolitik und die Förderung der Finanzstabilität sicherstellen“. Punkt 6 legt fest, dass der „Präsident des Euro-Gipfels, der Präsident der Kommission und der Vorsitzende der Eurogruppe regelmäßig, mindestens jedoch einmal im Monat zusammenkommen. Der Präsident der EZB kann zu einem Treffen hinzugezogen werden. Die Leiter der Aufsichtsbehörden und der Chef des EFSF sowie der Geschäftsführer des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) können aus bestimmten Anlässen ebenfalls eingeladen werden“.6

    Ohne Veränderung der Verträge, ohne Diskussion in den nationalen Parlamenten, ohne öffentliche Debatte wurden bereits bestehende Organe umgewandelt und neue mit Zuständigkeitsbereichen geschaffen, die in den Verträgen nicht vorgesehen sind. Schritt für Schritt werden gemäß dem alten funktionalistischen Modell die Befugnisse der europäischen Regierung immer mehr erweitert. Dies erfolgte mit einer Verflechtung von Einrichtungen und deren Zuständigkeiten durch den Europäischen Rat, die Kommission, den Rat in seinen verschiedenen Zusammensetzungen, die Eurogruppe und den Präsidenten des Euro-Gipfels in enger Zusammenarbeit mit der EZB und der EFSF (und ab 2013 mit dem ESM). Alle diese Entscheidungen wurden von Regierungen und technischen Führungskräften getroffen, um auf die Märkte zu reagieren, deren Konsens den Konsens der Bürger ersetzt. Die Bestätigung der politischen Vormachtstellung der Märkte zeigte sich in deren wütender Reaktion auf den Vorschlag der griechischen Regierung, ein Referendum über den Rettungsplan abzuhalten, der auf dem Euro-Gipfel vom 26. Oktober 2011 vorgelegt worden war. Angesichts der Aussicht einer Abstimmung der Bürger brachten die Finanzzentren die europäischen Börsen am 1. November zum Erliegen und ließen den Zinssatz für Staatsanleihen noch weiter nach oben steigen. Die Märkte entscheiden, nicht die Bürger – so lautete die Botschaft vom 1. November 2011.

    In zwölf Monaten, kaum zwei Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, wandelte die EU als Reaktion auf die Wirtschafts- und Finanzkrise ihre Institutionen und Entscheidungsverfahren um. Diese Methode wird jenen Menschen nicht gefallen, die der Ansicht sind, dass die Funktionsweise der Institutionen geometrischer ausgerichtet sein muss und nicht wie jetzt unter Zeitzwang erfolgen sollte. Diese Abläufe in der EU bestätigen die Erkenntnisse derjenigen, die behaupten, dass die Entwicklung der Institutionen immer pfadabhängig ist, also von den Bedürfnissen bestimmt werden, die sie historisch aufgerufen sind zu erfüllen. Die regierenden Eliten der EU sind sich dessen voll bewusst und handeln durchaus pragmatisch, auch wenn sie gleichzeitig die Ziele des Aufbaus von Europa nicht aus den Augen verlieren. Der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble äußerte dazu in einem Interview: „Alle wissen, dass wir Europa weiterbauen müssen. Es muss Schritt für Schritt vorangehen. Nicht nur heute, sondern auch morgen und übermorgen“.7 Schäuble fasst mit wenigen klaren Sätzen ganze Büchersammlungen zusammen, in denen die funktionalistische Methode des Aufbaus Europas unter Hinzuziehung der Thesen des Gründungsvaters Jean Monnet und der inspirierenden Worte der Schuman-Erklärung vom 9. Mai 1950 erläutert wird, in der es heißt: „Europa lässt sich nicht mit einem Schlage herstellen und auch nicht durch eine einfache Zusammenfassung. Es wird durch konkrete Tatsachen entstehen, die zunächst eine Solidarität der Tat schaffen“.8

    Die erste Gemeinschaft, die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, „Montanunion“), stellte den Kontext klar, in dem „konkrete Tatsachen“ geschaffen werden sollten. Dies war der wirtschaftliche Kontext, insbesondere der Kohle- und Stahlbereich. Mit der EWG wurde der gemeinsame Markt ins Zentrum gerückt. Mit dem Vertrag von Maastricht definierte die EU die Ziele des Binnenmarktes, der keine Grenzen mehr hat und dem freien Verkehr von Waren, Personen, Kapital und Dienstleistungen dient („die vier Freiheiten“). Mit dem Euro, der einheitlichen Währung in 17 von 27 Staaten der EU, gelangen wir zur schwierigsten Herausforderung, denn der Euro wird nicht von einem hoheitlichen Staat oder einer Staatenföderation bzw. einem Staatenbund gelenkt. Angesichts der EZB, die die Währungshoheit besitzt und laut Rainer Weinert die „Hüterin der Geldwertstabilität“ ist9, gibt es für die europäische Haushaltspolitik keinen „einzelnen Entscheidungsträger“ mehr.

    Dem von George Soros und anderen unterbreiteten Vorschlag, ein Europäisches Finanzministerium zu schaffen, um diesen Mangel auszugleichen, der in dieser historischen Phase das Problem der EU ist, wurde nicht gefolgt.10 Die tatsächliche Lösung ist pragmatischer und greift die Ideen des Werner-Plans von 1970 auf, der ein einheitliches Gemeinschaftszentrum für Entscheidungen über die Haushaltspolitik vorwegnahm, das heute durch die Eurogruppe, die Kommission, den ECOFIN-Rat und den Europäischen Rat geschaffen worden ist. Der Werner-Plan sah, so wie er von A. Santagostino vorgestellt wurde, tatsächlich eine „gemeinschaftliche Kontrolle vor, bevor die Regierungen ihre Haushalte bestätigen, um die für die nationale Haushaltspolitik erforderlichen Verpflichtungen zwecks Förderung der Währungsstabilität durchzusetzen“. Das ist das, was durch den Euro-Plus-Pakt schließlich vollzogen wurde.11

    Grundlegende Bestimmungen der Verträge    

    Es sind viele Bände geschrieben worden, um die herausragenden Merkmale des europäischen Aufbaus zu beschreiben, und es wurden grundverschiedene „Theorien“ dazu entwickelt. Es hätte ausgereicht, etwas genauer über die Schriften von Jean Monnet oder die grundlegenden Bestimmungen der Verträge, so, wie sie vom Gerichtshof interpretiert wurden, nachzudenken. Man hätte auch auf die alten, aber sehr präzisen Essays von David Mitrany zurückgreifen können, um klar zu sehen, dass die europäische Struktur mittels der sukzessiven Akkumulation von Zuständigkeiten das vorrangige Ziel verfolgte und verfolgt, einen einheitlichen, überstaatlichen Markt aufzubauen, in dem die Institutionen, die sozialen Beziehungen, die Umwelt- und Infrastrukturbedingungen, die „vier Freiheiten“, die Bildungs- und „Sozial-“politik alle auf ein Wirtschaftssystem ausgerichtet sind, das auf dem globalen Markt in hohem Maße wettbewerbsfähig sein soll.

    Dieses Projekt der wirtschaftlichen Union, eines einheitlichen überstaatlichen Marktes, erfordert institutionelle Formen, die sich von jenen unterscheiden, die der repräsentativen Demokratie eigen sind. Mitrany war der erste, der eine „wählende Demokratie“ einer „funktionierenden Demokratie“ gegenüberstellte und die These entwickelte, dass Autorität in der gegenwärtigen Epoche durch die von ihr erreichten Ergebnisse legitimiert wird, das heißt, sie ist insofern eine Leistungsdemokratie, als sie von Effizienz abhängig ist, wobei an erster Stelle die Effizienz des Marktes steht, wo der Verbraucher tagtäglich mit den Füßen „abstimmt“ und den Verkäufer auswählt, der seine Bedürfnisse zum niedrigsten Preis erfüllt.12

    Mitrany ging zudem davon aus, dass die gemeinschaftlichen Institutionen „Bereich für Bereich“ einer spontanen Evolution unterliegen, bei der die einzelnen Funktionen allmählich andere Funktionen hervorbringen würden. Dies ist das große Konzept, wonach wirtschaftliche Integration zu politischer Integration führen werde. Es ist dieselbe Idee, die Monnet mit der Entwicklung seines EGKS-Plans verfolgte, nämlich dass dieser über die sukzessive Integration der verschiedenen Wirtschaftsbereiche zu einer europäischen politischen Förderation führen würde. Das Ergebnis war nicht die Schaffung einer europäischen Gesellschaft, die über eine demokratische Verfassung verfügte, sondern eine Marktgesellschaft mit einer wirtschaftlichen Verfassung, die die Grundsätze der Verfassungstexte des 19. Jahrhunderts umstürzte.

    Mit dem Aufbau der Gemeinschaft und nun der Europäischen Union wurde die Rolle des Marktes, der Unternehmen und der Finanzen in den Mittelpunkt gestellt, die nun die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und institutionellen Beziehungen „bestimmen“. Die Herrschaft der Wirtschaft über die Gesellschaft, der für die kapitalistische Kultur so charakteristische Ökonomismus, erhält seine spezifischen Instrumente mit den Artikeln 101–109 des AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union). Dies sind die wortwörtlich wiedergegebenen alten Artikel 81–89 des EGV (Vertrag von Rom), die nun passend als die Klausel zum wirtschaftlichen ordnungsgemäßen Verfahren definiert werden. Auch im Vertrag von Maastricht ist sie in den Protokollen 12 und 13 des Vertrags von Lissabon enthalten, mit denen Preisstabilität, die Begrenzung der öffentlichen Ausgaben und die Konvergenzpolitik festgelegt sind.

    Deshalb konnte Fabio Merusi vor Jahren stolz über die Europäische Gemeinschaft behaupten, sie werde Artikel 41 der Verfassung den Todesstoß versetzen: „Die italienische Regierung hatte durch die (mehrheitliche) Unterstützung und Billigung (Durchführungsgesetze) des Vertrags von Rom über die Einrichtung einer Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in das ,Regierungssystem‘ eine Zeitbombe eingebaut, die, sobald sie explodiert, das System radikal zerstören und danach gezwungenermaßen in diametral entgegengesetzter Richtung wieder neu entstehen lassen würde. Der gemeinsame Markt beruhte auf Marktinstitutionen und auf Wettbewerb, und die fortschreitende Transformation der Gemeinschaft in eine Förderation von Staaten sollte auch im föderalen italienischen Staat Markt und Wettbewerb an die Stelle von Intervention in der Wirtschaft setzen“.13 Merusi verstand sehr wohl, dass sich die „Konstitutionalisierung“ des Wettbewerbsmarktes Dank der EU vollziehen würde, und nun stehen wir an der Schwelle ihrer formellen Verwirklichung, wenn die Artikel 41 und 81 der italienischen Verfassung gemäß den zurzeit im Parlament diskutierten Gesetzesentwürfen der Regierung angenommen werden.14

    Wie bereits angedeutet, wurde eine Reihe von Theorien über die europäische Integration aufgestellt, von Casseses Imperium mixtum über Pernices Mehrebenensystem bis hin zu Majones Regulierungsstaat oder der postnationalen Demokratie von Scharpf. Es wäre jedoch ausreichend gewesen, ohne ideologische Scheuklappen die „Worte und Taten“ der europäischen Institutionen anzuschauen, um zu zwei Schlussfolgerungen zu gelangen. Die erste, die bereits von Walter Hallstein präzise zusammengefasst wurde, ist, dass die Gemeinschaft „die Schöpfung des Rechts, die Rechtsquelle und die Rechtsordnung ist“.15 Genau dies wurde schnell vom Gerichtshof sanktioniert, indem er bestätigte, dass die europäischen Institutionen eine „Rechtsgemeinschaft“ sind. Die zweite Schlussfolgerung, die ebenfalls durch die Urteile des Gerichts sanktioniert wurde, ist, dass mit den Verträgen eine Übertragung hoheitlicher Kompetenzen von einem Zuständigkeitsbereich nach dem anderen seitens der Mitgliedstaaten erfolgt.

    Es gibt in der Tat ein ursprüngliches Merkmal des Aufbaus Europas, und zwar, dass die EU über die Nationalstaaten hinaus eine Rechtsordnung des Marktes ist.

    Bis jetzt waren der kapitalistische Markt und der Nationalstaat miteinander verwobene Organismen, wobei der eine für den anderen und durch die Vermittlung des anderen entstanden ist. In der Zeit des globalen Marktes – dies ist das Neue – gibt es eine Festigung der großen überstaatlichen Wirtschaftsräume, die mit weichen und harten Rechtsinstrumenten gesteuert und nicht mehr länger von Nationalstaaten entwickelt und kontrolliert werden, wie zu Zeiten des „liberalen“ britischen Empires oder des brutalen Nazireiches mit seiner Großraumpolitik, oder jüngst der imperialen Hegemonie der USA. Es sind überstaatliche Organismen, die diese Räume aufbauen und lenken. Die EU ist die fortgeschrittenste Erfahrung bei der Organisation eines großen Wirtschaftsraums, und die europäischen Länder handeln gemäß diesem Ziel eines einheitlichen kontinentalen Marktes.

    Der Staat ist nicht mehr die notwendige Voraussetzung für den Aufbau, die Existenz und die Entwicklung des kapitalistischen Marktes. Der Markt bleibt über den Staat hinaus bestehen und wieder ist es nicht das spontane Ergebnis wirtschaftlicher Kräfte, sondern der bewusste Aufbau, an dem die Staaten, die Finanz- und Unternehmenseliten sowie die technischen Führungsschichten beteiligt sind. Die politische Verwaltung der großen wirtschaftlichen Räume wird überstaatlichen Entscheidungszentren anvertraut, die ohne demokratische Legitimierung und ohne demokratischen Konsens, nicht einmal durch Wahlen, entstehen. Gianni Ferrara hatte vollkommen Recht, als er diesen Prozess vor einigen Jahren als eine „Befreiung von der Demokratie“ bezeichnete. Deshalb ist auch Fausto Bertinottis Feststellung genauso zutreffend, wenn er von der „Undurchdringlichkeit“ der EU-Institutionen durch demokratische Instanzen spricht.16 Es ist nicht eine Frage des demokratischen Defizits, wie es über Jahrzehnte diskutiert worden ist. In der EU erleben wir eine Übertragung hoheitlicher Kompetenzen an Organe, die sich aus Staats- und Regierungschefs, Technokraten und Wirtschafts- und Finanzeinrichtungen zusammensetzen und operative Strategien und Leitlinien verfolgen, die einzig und allein auf den Aufbau und die Funktion des Marktes ausgerichtet sind. Brüssel und Frankfurt sind die Machtzentren geworden. Es ist ein Kreis von Institutionen im Dienste der Märkte, von dem die Demokratie ausgeschlossen wurde.17

    Wenn man heuristische Modelle sucht, um die Entwicklung der EU darzustellen, kann man auf das Instrument der Kategorien des Ordoliberalismus zurückgreifen. Es wäre ein Fehler zu glauben, die (Neo)Liberalen würden für einen minimalistischen Staat eintreten, der lediglich als „Nachtwächter“ fungiert, um Sicherheit und öffentliche Ordnung zu wahren, so als könnte die Marktgesellschaft unter den Bedingungen von Anarchie ohne umfassendere Institutionen, ausgeprägte Rechtssysteme bzw. Rechtsvorschriften und Regulierungsbehörden (die jetzt als „unabhängige Instanzen“ bezeichnet werden) existieren. Die (Neo)Liberalen – von Eucken über Müller-Armack bis zu Röpke und Erhard, wobei ich sogar Hayek mit einschließen würde, – haben immer die zentrale Bedeutung der Rechtsordnung für den Markt bekräftigt und betont, dass Letztere sogar über den Nationalstaat, der lediglich eine ihrer möglichen Manifestationen sei, hinaus bestehen und sich entwickeln könnte. Auch in den Schriften von Robbins und Einaudi gibt es Analysen der Verbindungen zwischen Markt und politischem Föderalismus auf überstaatlicher Ebene, wobei sie erklären, dass der Markt nicht innerhalb der Grenzen des Nationalstaates geschützt und abgeschottet sein muss, um zu funktionieren.18 Notwendig seien Institutionen, die die Verbindlichkeit von Verträgen und die Sicherheit von Privateigentum durch die Garantie absichern, dass die Marktgesellschaft – einschließlich des freien Wettbewerbs bis hin zur Erneuerung und Mobilität der Arbeitskräfte – vollständig funktioniert.

    Wir machen die historische Erfahrung eines imperium œconomicum. Die europäische Integration vollzieht sich über eine „permanente Revolution des Marktes“, die staatliche Hoheit neu definiert und anders ansiedelt. Auf die Frage, wer heute in der EU die Hoheit ausübt, antwortete Sonja Puntscher Riekmann vor zehn Jahren: die Kommission, die mit Unterstützung des Gerichtshofes die Rolle des Statthalters, eines Prokonsuls für die Staaten übernommen hat.19 Heute könnte man in stärkerer Annäherung an die Realität sagen, dass die Märkte die höchste Macht ausüben und die EU in ihrem Namen regiert.

    Der Begriff des „embedded liberalism“ (im Sinne einer sozial eingebetteten liberalen Wirtschaftsordnung) wurde geprägt, um die gegenseitige Durchdringung der Institutionen und Märkte zum Ausdruck zu bringen. Ich habe den von Puntscher Riekmann einbeführten Begriff des imperium œconomicum verwendet. Der Parallelismus zwischen der heutigen Europäischen Kommission und den Kommissaren des Ancien Régime, die in die Provinzen mit der Befugnis entsendet wurden, die lokalen Privilegien und Fürstentümer zwecks Zentralisierung der Macht des nationalen monarchistischen Staates zu zerstören, mag aufgesetzt erscheinen. Es lässt sich jedoch nicht die Theorie abstreiten, dass heute bei dem Projekt des Weltmarktes, von dem sich die kapitalistischen Kräfte und ihre herrschenden Eliten leiten lassen, die politische Vorherrschaft der kapitalistischen Wirtschaft zum Ausdruck kommt. Aus diesem Grund erscheinen die Fragen nach Hoheit und Demokratie ungeeignet und anachronistisch, da sie durch wirtschaftliche Effizienz und Entscheidungswirksamkeit ersetzt wurden, die die Leistungsdemokratie kennzeichnen.

    Puntscher Riekmann ging davon aus, dass die Entscheidungszentren, die mit wirtschaftlichen Interessengruppen und den Verwaltungseinrichtungen verbunden sind, „die hoheitliche Macht“ ersetzen: Macht in actu und nicht in situ. Einen Ausdruck von Foucault aufgreifend fragt man sich: Gibt es eine Macht ohne Zentrum, die sich lediglich in Handlungen manifestiert? Die Antwort liegt vor uns in Form dieses Imperiums des Wohlstands, wo das Gesetz die Minimierung von Kosten und die Maximierung von Profit sind, wo das gesellschaftliche Wesen eines jeglichen materiellen oder immateriellen Gutes anhand seines Geldwertes gemessen wird, wo jedes Individuum ein Akteur des Marktes ist. Der Weltmarkt ist zur res publica geworden.20

    Die EU nimmt zunehmend die Züge eines imperium œconomicum, einer Marktgesellschaft ohne Demokratie an, in der sogar die Bevölkerungsanzahl aufgrund ihres Einflusses bei den Wahlen zu einer mit Geld bemessenen Größe wird, denn wer mehr hat, ist mehr wert.

     

    Anmerkungen

     

    1. Camera dei deputati, www.camera.it, Temi unter dem Punkt governance.
    2. Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 24.–25. März 2011, Punkt 11 und Anlage 1 „Stärkere Koordinierung der Wirtschaftspolitik im Hinblick auf Wettbewerbsfähigkeit und Konvergenz“.
    3. DEF, Camera dei deputati, doc. LVII, n. 4, S. 5.
    4. Rat der Europäischen Union, 4. Oktober 2011, n. 14998/11, www.consilium.europa.eu
    5. Corriere della Sera, 29. September 2011, S. 3.
    6. www.european-council.europa.eu
    7. Die Zeit, Nr. 40/ 2011, S. 5.
    8. Zitiert nach: Andreas Wilkens (Hrsg.): Le plan Schuman dans l’histoire, Brüssel 2004, S. 45–47.
    9. Maurizio Bach (Hrsg.): Die Europäisierung nationaler Gesellschaften, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 40/2000, S. 69.
    10. Il Sole 24 Ore, 18. September 2011, S. 19.
    11. Zitiert nach: Daniela Felisini (Hrsg.): Culture economiche e scelte politiche nella costruzione europea, Bari 2010, S. 112–118.
    12. David Mitrany: A Working Peace System, London 1943, S. 6 und 9.
    13. Fabio Merusi: Democrazia e autorità indipendenti, Bologna 2000, S. 13–14.
    14. Reform von Artikel 41, siehe XVI Legislatura, Disegno di legge, Atto Camera n. 4144-A sowie Relazione della 1a Commissione; Artikel 81, siehe XVI Legislatura, Disegno di legge, Atto Camera n. 4620.
    15. Walter Hallstein: Die Europäische Gemeinschaft, Düsseldorf 1973, S. 33.
    16. Gianni Ferrara, in: Ripensare lo Stato, Mailand, 2003, S. 683; Fausto Bertinotti, in: Alternative per il socialismo, Nr. 18, S. 16.
    17. Siehe: Paul Craig: The Lisbon Treaty, Oxford 2010, S. 287–291.
    18. Lionel Robbins: Economic Planning and International Order, London 1937; Luigi Einaudi: I problemi economici della federazione europea, Mailand 1945, Neudruck Mailand 2004.
    19. Die Europäisierung nationaler Gesellschaften, a. a. O., S. 147.
    20. Sonja Puntscher Riekmann: Die kommissarische Neuordnung Europas, Wien – New York 1998, S. 7–12 und 16.


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