• Einwanderungspolitik in Italien - Rechte, Bewegungen und Inhaftierungen

  • Von Dario Stefano Dell’ Aquila | 08 May 12 | Posted under: Italien , Antirassismus/Migration
  • In der folgenden kurzen Abhandlung sollen drei Themen diskutiert werden: 1. Darstellung der wichtigsten Merkmale der italienischen Einwanderungspolitik; 2. Einschätzung der Folgen dieser Politik und 3. Skizzierung der gegenwärtigen politischen Entscheidungslage sowie Ausblick auf mögliche Entwicklungen.

    Einwanderungszahlen und Haftzentren

    Bis 1990 gab es in Italien keine gesetzliche Regulierung der Einwanderung.1 Erst 1998 wurde ein Einwanderungsgesetz angenommen (Gesetz Nr. 40/1998, bekannt als Turco-Napolitano-Gesetz), das einen bedeutenden Wendepunkt in der italienischen Einwanderungspolitik darstellt. Dieses Gesetz, mit dem die Situation von Ausländern in Italien erstmals verfassungsrechtlich reguliert wurde, folgte acht Jahre nach Verabschiedung des Martelli-Gesetzes (Mit dem erstmals versucht wurde, eine rechtliche Regelung für Flüchtlinge, Asylverfahren und den Status von Asylbewerbern zu schaffen. Die Red.) bildet in seiner bereits 2002 modifizierten Version den Rahmen für die aktuelle Gesetzgebung zu Einwanderungsfragen.

    Das neue Gesetz beruht auf zwei Eckpfeilern: Erstens der Einführung des Kriteriums von Einwanderungsquoten zur Bewilligung von Aufenthaltserlaubnissen, und zweitens der Einführung von Verwaltungshaft für Einwanderer, die keine Aufenthaltserlaubnis haben und abgeschoben werden sollen, sowie der Einrichtung von Haftzentren zu diesem Zweck.

    Mit der Einführung von Quoten wurde de facto das Prinzip sanktioniert, die Einwanderung von Ausländern in Italien an den Bedarf an Arbeitnehmern und Saisonkräften zu binden. Demzufolge werden die Einwanderungsströme in Abhängigkeit vom Bedarf an Arbeitskräften (abgesehen von Asylbewerbern und Flüchtlingen) festgelegt. Diesbezüglich ist der Gesetzestext sehr eindeutig und legt (in Artikel 21) fest, dass bei den Jahresquoten die Informationen des Ministeriums für Arbeit über die Beschäftigungszahlen und die Arbeitslosenquoten auf nationaler und regionaler Ebene zu berücksichtigen sind.

    Der zweite Punkt – die Verwaltungshaft für Einwanderer – hat zur Einrichtung von „Provisorischen Aufenthaltszentren“ (Centri di permanenza temporanea – CPT) geführt, die einer näheren Erläuterung bedürfen.2 Die CPT wurden per Gesetz Nr. 40/1998, Paragraf 12, eingeführt, das die Durchführung von Abschiebungen regelt. Ist die sofortige Ausweisung von Ausländern (aufgrund nicht ermittelter Identität oder nicht verfügbarer Transportmittel) nicht möglich, so muss die „Questura“ (das dem Innenministerium unterstellte und für die Polizeikräfte verantwortliche Polizeipräsidium) laut Gesetz dafür sorgen, dass Ausländer über den kürzesten erforderlichen Zeitraum in einem CPT festgehalten werden. Der „Questore“ stellt einen Haftantrag beim Richter, den dieser innerhalb von 48 Stunden bestätigen muss. 1998 durfte ein Aufenthalt in einem CPT 30 Tage nicht überschreiten. Aufgabe des Questore ist es weiterhin, mittels Einsatz der Polizei dafür zu sorgen, dass Ausländer sich nicht zu weit vom CPT entfernen, und er muss sicherstellen, dass die Maßnahmen im Falle von Zuwiderhandlungen unverzüglich wieder durchgesetzt werden. Es ist anzumerken, dass die normale Gefängnishaft in Italien genauso wie in den anderen europäischen Ländern üblicherweise im Zuständigkeitsbereich des Justizministeriums liegt und die Polizeikräfte lediglich das Wachpersonal stellen. Im speziellen Fall der CPT unterstehen diese jedoch den Polizeiabteilungen, die für die Kontrolle bei öffentlichen Demonstrationen zuständig sind.

    Im ersten Jahr nach Inkrafttreten des Gesetzes wurden 11 CPT eröffnet, in denen einige Tausend Einwanderer festgehalten wurden. Mit dem als Bossi-Fini-Gesetz 189/2002 (benannt nach dem Sekretär der rassistischen Lega Nord, Umberto Bossi, und dem Sekretär der rechtsgerichteten Partei Alleanza Nazionale, Gianfranco Fini) wurde die Haft auch für politische Asylbewerber eingeführt und der Aufenthalt in den CPT auf bis zu 60 Tagen erweitert.

    Im Zuge des als „Sicherheitspaket“ bekannten Gesetzes Nr. 125/2008, das als eine der ersten Amtshandlungen der vierten Berlusconi-Regierung erlassen worden war, wurden die CPT umbenannt in “Centri di identificazione ed espulsione – CIE” (Zentren für Identitätsermittlung und Ausweisung) und einige Monate später wurde dann durch Gesetz Nr. 94 /2009 festgelegt, dass die maximale Haftdauer für Ausländer in diesen Zentren 180 Tage beträgt.

    Am 16. Juni 2011 kündigte Innenminister Roberto Maroni die Annahme eines Gesetzes an, mit dem die Haftzeit auf 18 Monate verlängert wurde. Es sei angemerkt, dass sich im Zeitraum 1998–2011 Regierungen der Mitte-Links-Mehrheit (1996–2001 und 2006–2008) mit denen einer Mitte-Rechts-Mehrheit (2001–2006 und 2008 bis 2011 bzw. bis dato) abwechselten, ohne dass dies zu grundlegenden Änderungen in der Einwanderungsgesetzgebung geführt hätte. Hinzu kommt, dass das Einwanderungsgesetz 1998 von einer Mehrheit der Mitte-Links-Regierung beschlossen worden war, zu deren Koalition diverse linke Parteien gehörten, wie zum Beispiel die Partei der Kommunistischen Neugründung (Rifondazione Comunista), auf die damals etwa acht Prozent der Stimmen entfielen. Das Gesetz selbst wurde damals von zwei Regierungsvertretern, der Ministerin für Solidarität, Livia Turco, und dem Minister für Inneres, Giorgio Napolitano, von der führenden Partei der Koalition, der Demokratischen Partei der Linken (DS), vorgeschlagen, die der Asche der Italienischen Kommunistischen Partei entstiegen war. Die Einrichtung von Haftzentren wurde damals durch das Schengener Abkommen bedingt als notwendig gerechtfertigt und die Bestätigung ging leicht über die Bühne, obwohl verschiedene Aspekte potenziell als nicht verfassungskonform galten. Es ist hinzuzufügen, dass die einzigen Präzedenzfälle für die Eröffnung von Verwaltungshaftzentren in der Zuständigkeit des Innenministeriums die Internierungslager in der Zeit des Faschismus waren.

    Anzumerken ist zudem, dass die institutionalisierten linken Parteien für die Einrichtung der Zentren stimmten, während sich der Eröffnung dieser Zentren von Beginn an ein breites Bündnis aus Bewegungen und Vereinigungen, auch aus dem katholischen Lager entgegenstellte.

    Wer sind die Inhaftierten – Geister oder heimliche Einwanderer?

    Seit der Einführung von Einwanderungsquoten in Italien sind Hunderttausende Einwanderer in den Status „illegaler“ Einwanderer gedrängt worden. Die Zahl der offiziellen Einwanderungsgenehmigungen blieb weit unter der Anzahl der Anträge von 2011 zurück und betrug etwas weniger als 100.0003, wobei spezielle Einschränkungen je nach Herkunftsland galten. Bürokratische Verfahren, die hohen Kosten für die Beantragung der Aufenthaltsgenehmigung, die Forderung, zum Zeitpunkt der Antragsbearbeitung einen Arbeitsvertrag vorzuweisen, sowie zahlreiche andere Auflagen haben es immer schwieriger gemacht, eine Aufenthaltsberechtigung zu erlangen. Oftmals betrugen die Wartezeiten bis zur Bekanntgabe der Ergebnisse länger als ein Jahr, und so müssen selbst Einwanderer, die einen Antrag gestellt haben und Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis haben, unter halblegalen Bedingungen leben. Diese gesetzlichen Umstände und die langwierige, bürokratische Bearbeitung der Anträge waren Anlass für Hunderte von Betrugsfällen, denen die Einwanderer zum Opfer fielen. In vielen Fällen mussten sie Geld bezahlen, um „Arbeitsverträge“ zu erhalten, die sich dann als falsch und damit nutzlos für die Beantragung der Aufenthaltserlaubnis erwiesen.

    Aus diesen Gründen war eine der ersten Forderungen der Antirassismus-Bewegungen und der von den Einwanderern selbst gebildeten Komitees die Forderung nach einer „Amnestie“ der Regierung, mit der die Regularisierung der Situation der Einwanderer möglich wäre, die bereits seit Jahren in Italien leben, aber zur Illegalität gezwungen sind. Im Laufe der Jahre erreichten die Einwanderer selbst einen hohen Stand der Organisation und Unabhängigkeit von den traditionellen linken Vereinigungen und Gewerkschaften. Überall in Italien wurden Erfahrungen mit von den Einwanderern selbst gegründeten Basiskomitees gemacht. Ein breites Netzwerk kleiner Ausschüsse, Vereinigungen und Basisgewerkschaften führte zur Bildung des „Einwanderungskomitees in Italien“.4 Das 2002 gegründete Komitee gehörte zu den Initiatoren und Organisatoren einer Demonstration am 17. Oktober 2009 in Rom, an der sich mehr als 100.000 Menschen beteiligten. In den beiden letzten Jahren ist der 1. März zum Streiktag der Immigranten erklärt worden, an dem Tausende irreguläre Einwanderer in ganz Italien teilnahmen. Charakteristisch für die von den Einwanderern selbst organisierten Aktionen sind die zunehmende Radikalisierung der Forderungen und die Unabhängigkeit von den Mitte-Links-Mehrheitsregierungen sowie von Gewerkschaften und Vereinigungen, die mit dem politischen Parteiensystem verbunden sind. Trotz der großen Beteiligung an diesen Aktionen und dem sogar in den Massenmedien erzielten Widerhall ist festzustellen, dass wir von den beabsichtigten Zielen noch weit entfernt sind. Mittlerweile sind mehrere Jahre vergangen, ohne dass eine Amnestie erfolgte, mit der der Status der vielen irregulären Einwanderer hätte geregelt werden können. Eine Ausnahme bilden lediglich die im Haushalts- und Pflegebereich beschäftigten Einwanderer. Obendrein kommt es vor, dass neue Fristen für die Einreichung neuer Anträge eröffnet werden, ohne dass die Bearbeitung der vorherigen Aufenthaltsanträge abgeschlossen wurde.

    In dieser Situation der Ungewissheit reichen die Einwanderer einen neuen Antrag ein und zahlen erneut die Beantragungskosten. Schätzungen zufolge erzielte die italienische Regierung bei dem letzten Regularisierungsverfahren Einnahmen von rund 300 Millionen Euro.

    Der andere stark umstrittene Punkt, gegen den sich auch einige der Parteien stellen, die für das Einwanderungsgesetz gestimmt hatten, sind die Haftzentren für Einwanderer. Von Beginn an bis zum heutigen Tag waren diese Zentren Gegenstand zahlreicher Anzeigen, strafrechtlicher Ermittlungen und journalistischer Reportagen. Fälle von Missbrauch und Gewalt seitens der Ordnungskräfte sind dokumentiert worden. Das im Frühjahr 2011 von der italienischen Regierung eröffnete Zentrum wurde geschlossen, nachdem die Einwanderer Rechtsmittel eingelegt und die Richter nach gerade einmal zwei Monaten schon zahlreiche Rechtsverletzungen festgestellt hatten. Dennoch untersagte das Innenministerium per Rundschreiben vom 1. April 2011 Journalisten und Parlamentariern den Zugang zu den Zentren und schottete diese damit gegen Inspektionen und die Öffentlichkeit ab.

    Die Geschichte dieser Einrichtungen ist wirklich traurig. Bereits 1999 prangerte das Zentrum der Kulturen in Mailand, eine Vereinigung für den Schutz der Rechte, die Missstände an: Die skandalösen hygienischen Bedingungen, fehlende Übersetzungen und rechtliche Informationen über den Status der Einwanderer, zahlreiche Selbstmordversuche, sexuelle Belästigungen von Frauen, die zusammen mit den Männern inhaftiert sind, und Gewalt seitens der Ordnungskräfte. Die Vorwürfe wurden durch die Berichte des Journalisten Fabrizio Gatti bestätigt, der sich als Einwanderer ausgab und so Zugang zu einem Zentrum erlangt hatte.

    Im August 2002 beklagten die Parlamentarier Graziella Mascia und Francesco Forgione nach einem Besuch des Zentrums in Lampedusa, dass „die inhaftierten Ausländer in Zelten und Containern schlafen, wo Temperaturen bis zu 70 Grad Celsius herrschen. Es gibt keinen Speiseraum, weil der für diesen Zweck vorgesehene Container als Schlafraum genutzt wird. Somit sind die Menschen gezwungen, in der Sonne auf dem Hof zu essen und in Anbetracht der Raumsituation und der unmöglichen logistischen Verhältnisse lässt man sie in einer Reihe stehen und bis zu zehn Mal am Tag zählen. Es ist zwar Wasser vorhanden, aber keine Seife. Es gibt keine Wechselwäsche, SIM-Karten oder Zigaretten, weshalb es oft zu Spannungen und Protesten kommt. Am schlimmsten sind die hygienischen Bedingungen, welche Epidemien hervorrufen können und bereits von Ärzten angeprangert wurden: Überall ist es schmutzig, für 200 Menschen gibt es sieben Toiletten, von denen lediglich zwei funktionierten.“

    2004 veröffentlichte „Ärzte ohne Grenzen“ den ersten unabhängigen Bericht über die Zentren. In dem Bericht wird auf die Unzulänglichkeit der gesundheitlichen Bedingungen und der Behandlung, der rechtlichen Unterstützung, der Verwaltung der Zentren und der weit verbreiteten Menschenrechtsverletzungen, einschließlich gravierender Verletzungen des Asylrechts, verwiesen. Der Bericht fordert „angesichts der absoluten und unbestreitbaren Unangemessenheit die unverzügliche Schließung“ der Zentren in Turin, Lamezia Terme und Trapani. Er zeigt paradoxe Fälle von Einwanderern auf, die bis zu sieben Mal in das Zentrum hinein- und wieder rausgekommen sind und damit die gesetzlich festgelegten 60 Aufenthaltstage überschritten haben.

    Als Nächstes wurde 2006 ein Weißbuch im Vorfeld eines Besuchs einer Arbeitsgruppe veröffentlicht, die sich aus Abgeordneten der Grünen und der Rifondazione Comunista zusammensetzte. Zum Abschluss ihrer Inspektionen verwies die Arbeitsgruppe auf die „systematische Verletzung von Bestimmungen des Einwanderungsgesetzes durch die Behörden, die eigentlich dazu da sind, die Umsetzung des Gesetzes zu gewährleisten“ und verwies auf eine „peinliche Verletzung festgefügter Rechte und der Menschenrechte von Ausländern“ sowie auf die „nahezu vollständige Aufweichung des Asylrechts in unserem Land“.

    2007 legte das Innenministerium der Mitte-Links-Regierung die Ergebnisse eines Untersuchungsausschusses vor, der von der Regierung eingerichtet worden war, nachdem es zu Anzeigen und Gerichtsprozessen aufgrund von Misshandlungen gekommen war, bei denen u. a. Leiter der Zentren angeklagt worden waren. Den Vorsitz dieses Untersuchungsausschusses führte Staffan De Mistura, ein angesehener Beamter der UNO. Dieser De-Mistura-Bericht wurde in Gegenwart des Innenministers vorgestellt. Die Kommission (in der drei der zehn Mitglieder dem Ministerium unterstanden) forderte nicht die Schließung der Zentren, empfahl jedoch eine „schrittweise Entlassung“ aus den Zentren im Rahmen einer allgemeinen Umgestaltung des gesamten Systems. Im Bericht steht, dass die Kommission „den Eindruck hat, dass das gegenwärtige Haftsystem 1) keine Lösung der komplexen Probleme dieses Phänomens bietet, 2) keine effektive Verwaltung der irregulären Einwanderung ermöglicht, 3) verschiedene Verbesserungen hinsichtlich der Rechte der Einwanderer erfordert, 4) ernsthafte Schwierigkeiten für die Ordnungskräfte, ganz abgesehen von den Schwierigkeiten für die Inhaftieren, birgt und 5) mit hohen Kosten verbunden ist, die in keinem Verhältnis zu den Ergebnissen stehen“. Die Kommission verwies weiterhin auf die fehlende Trennung von Asylbewerbern und von auf ihre Abschiebung wartenden Einwanderern in den Haftzentren und fordert die italienische Regierung zu angemessenen Vorkehrungen auf.

    Die Empfehlungen stießen auf taube Ohren und die Bedingungen in den Zentren haben sich nicht verbessert, was so weit ging, dass es zu einer langen Folge von Aufruhr und Protesten wie denen von 2011 kam, die zur Schließung der Zentren von Santa Maria Capua Vetere (Caserta) lediglich zwei Monate nach deren Eröffnung führten. Angesichts der wiederholten Anzeige von Menschenrechtsverletzungen war die einzige Maßnahme des Innenministers, den Journalisten und regionalen Abgeordneten den Zugang zu den Zentren zu untersagen.5

    Wie wird es weitergehen?

    Die diskriminierende Politik gegenüber den Einwanderern hat deren Anwesenheit in Italien nicht verhindert. Laut offiziellen Schätzungen gibt es in Italien rund 4.200.000 Einwanderer mit regulärem Aufenthaltsstatus.6 Gemäß Schätzungen von NRO, darunter Caritas, gibt es mindestens 700.000 Einwanderer ohne Aufenthaltserlaubnis. Obwohl ihre Präsenz eine Tatsache und für die Wirtschaft eine Notwendigkeit ist, fordern die rechtsgerichteten Parteien, allen voran die Lega Nord, weiterhin eine Politik der Abschiebung und Zurückweisung an den Grenzen, einschließlich der Asylbewerber. Angesichts der auf der Insel Lampedusa infolge des Libyen-Konfliktes und der Umstürze in Tunesien und Ägypten eintreffenden Neuankömmlinge eröffnete die italienische Regierung lediglich ein neues Zentrum und verlängerte die Haftzeiten. Der Mangel an Integration und geeigneten Aufnahmemaßnahmen hat in vielen Teilen des Landes zu ernsthaften sozialen Belastungen geführt. Am 18. September 2008 wurden bei Castelvolturno (Caserta) sechs Einwanderer aus rassistischen Motiven von Mördern der Camorra umgebracht, die sich als Polizisten verkleidet hatten. Am Tag darauf rebellierten Hunderte Einwanderer aus Verzweiflung über Armut und Vernachlässigung. Im Januar 2010 kam es in Rosarno (Kalabrien) zu einem Aufstand Hunderter Einwanderer, die gezwungen waren, in einer verlassenen Fabrik unter menschenunwürdigen Bedingungen zu hausen, nachdem einige durch Gewehrschüsse verwundet worden waren. 2011 kletterten in Brescia einige Einwanderer für mehrere Tage auf einen circa 9 Meter hohen Kran, um ihrer Forderung nach einer Aufenthaltsgenehmigung Ausdruck zu verleihen. Ihr Protest wurde durch einen Polizeieinsatz beendet.

    Keiner dieser Vorfälle scheint eine Änderung der Haltung der Regierungen zur Einwanderungspolitik zu bewirken. Der Minister für Reformen, Roberto Calderoli, und der stellvertretende Minister Castelli von der Lega Nord (Beide Mitglieder der bis November 2011 im Amt befindlichen Berlusconi-Regierung. Die Red.) hatten noch 2011 aggressive Äußerungen gegen Einwanderer abgegeben und sich beklagt, dass die Gesetze es nicht gestatten, an den Grenzen auf Einwanderer zu schießen. Die Ausländerfeindlichkeit der Lega Nord, der zweitwichtigsten Partei jener Regierungskoalition, ist so extrem, dass der Europaabgeordnete Mario Borghezio sagte, er verstehe die Gründe, die Anders Behring Breivik zum Massaker von Oslo brachten und dass eine „multirassische Gesellschaft widerlich ist“.7

    Angesichts solch ausländerfeindlicher Einstellungen verhalten sich die Mitte-Links-Parteien äußerst zurückhaltend. Livia Turco, Mitglied der Demokratischen Partei und Unterzeichnerin des Einwanderungsgesetzes, mit dem die Haftzentren eingeführt wurden, kritisierte zwar den Missbrauch und die Gewalt, verwies jedoch mehrfach auf die Verdienste ihres Gesetzes und die Notwendigkeit von Verwaltungshaftzentren. Stärker links orientierte Parteien, die radikalere Ansichten hinsichtlich der Einwanderung vertreten, waren von der parlamentarischen Vertretung ausgeschlossen, weil sie an der Fünf-Prozent-Hürde gescheitert waren. In der öffentlichen Meinung dominieren im Zusammenhang mit der Einwanderung starke Angstgefühle, die durch vorurteilsbelastete Informationen und weit verbreitete Ignoranz gegenüber der islamischen Kultur genährt werden. Dieses Vorurteil spiegelt sich auch in der Anwendung der Strafgesetzgebung wider, wenn man bedenkt, dass in Italien ca. 30 Prozent der inhaftierten Personen Einwanderer sind, während diese lediglich sieben Prozent der Bevölkerung ausmachen.

    In diesem gewiss nicht gerade ermutigenden Szenario können wir auf positive Entwicklungen verweisen, wie die starke Dynamik des breiten Netzwerkes antirassistischer Vereinigungen und das ausgeprägte politische Bewusstsein der Einwanderungsbewegungen, die nachhaltig das Recht auf einen bürgerlichen Aufenthaltsstatus einfordern. Ihr aktives Engagement zeigt, dass trotz ausländerfeindlicher und rassistischer Politik sowie der willkürlichen Inhaftierungen ein realer Integrationsprozess im Gange ist, der sich nicht aufhalten lässt.

     

    Anmerkungen

    1. Einen Überblick bietet die Website des Innenministeriums unter: http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/temi/immigrazione/.
    2. Siehe A. Esposito, L. Melillo (Hrsg.): A distanza d’offesa. Ad est dell’equatore, 2010.
    3. Daten des Innenministeriums unter: www.interno.it
    4. www.comitatoimmigrati.blogspot.com
    5. Die Entscheidung, den Journalisten den Zugang zu verweigern, stieß auch auf Kritik der Journalistengewerkschaft: www.fnsi.it.
    6. Siehe den Bericht der Caritas: Migrantes, Immigrazione. Dossier Statistico 2010.
    7. http://www.dirittodicritica.com/2011/07/26/borghezio-oslo-societa-multirazziale-14336/

     


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