• Armut. Das Scheitern einer Ambition der EU

  • 20 Dec 11 Posted under: Europäische Union
  • Rede auf der Konferenz des Kossuth Klubs, von Transform! Europa und der Zeitschrift Le Monde Diplomatique zum Thema: „Armut und Ausgrenzung in Europa“, Budapest, 4. bis 6. November 2010.

    Das Thema „Armut und Ausgrenzung in Europa“ steht im Zentrum der Auseinandersetzungen, die viele unserer Länder seit mehreren Jahren bewegen. Zur Diskussion steht dabei das Wirtschaftsmodell, das in der Europäischen Union umgesetzt werden muss, um dem Skandal der massiven Armut ein Ende zu bereiten.

    Ich werde das Thema unter drei Gesichtspunkten behandeln. Zunächst werde ich die großen Etappen der ambitionierten Zielstellung beschreiben, die da lautet „Schluss mit der Armut!“ und die alle Befürworter des europäischen Aufbaus seit einem halben Jahrhundert zur Schau tragen. Danach werde ich mich mit der Diagnose des Scheiterns beschäftigen, das insbesondere ein Scheitern der zahlreichen Versuche ist, die Armut zu beseitigen, ohne das ausgesprochen liberale Wirtschaftssystem, das gegenwärtig den europäischen Aufbau strukturiert, in Frage zu stellen. Zum Abschluss werde ich auf einige Blockaden eingehen, die meines Erachtens beseitigt werden müssen, will man die tiefen Ursachen dieser Geißel beseitigen, von der alle behaupten, sie nachdrücklich bekämpfen zu wollen.

    Die wichtigsten Etappen einer zur Schau getragenen Ambition

    Seit ihrer Gründung bekräftigt die Europäische Gemeinschaft, sich für soziale Belange einzusetzen, und schon die Römischen Verträge versprachen „wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt“. In dieser Absicht wurde 1957 der Europäische Sozialfonds (ESF) gegründet, der die Aufgabe hat, Beschäftigung zu fördern und zur Bildung der Arbeitnehmer beizutragen.

    1975 wurde das erste Armutsbekämpfungsprogramm aufgelegt, das ein Pilotprogramm darstellte und insbesondere die Erarbeitung von Studien beinhaltete, die zum besseren Verständnis des Phänomens der Armut und damit zu seiner Überwindung beitragen sollten. Arm waren in der Definition des Ministerrats „Einzelpersonen, Familien und Personengruppen, die über so geringe (materielle, kulturelle und soziale) Mittel verfügen, dass sie von der Lebensweise ausgeschlossen sind, die in dem Mitgliedsstaat, in dem sie leben, als Minimum annehmbar ist“. Das Programm sollte sich über einen Zeitraum von 1975 bis 1993 erstrecken. Es wurde nicht zu Ende geführt, da Großbritannien und Deutschland schon sehr bald seine Rechtmäßigkeit mit Blick auf das Subsidiaritätsprinzip in Frage stellten, demzufolge die Verantwortung für soziale Belange nicht auf der EU-Ebene, sondern auf der Ebene jedes Mitgliedsstaates angesiedelt sei.

    1992 veröffentliche der Ministerrat zwei Mitteilungen. Die eine ermutigte die Staaten, „das elementare Recht der Menschen auf ausreichende Ressourcen, …um in Übereinstimmung mit der Menschenwürde leben zu können“, anzuerkennen. Die andere betonte, dass der Begriff des europäischen Sozialmodells zum Gemeinschaftlichen Besitzstand gehört und sprach sich für einen Kurs aus, der die Erreichung dieses Ziels ermögliche.

    1997 legte der Vertrag von Amsterdam die Rechtsgrundlage für den Kampf gegen soziale Ausgrenzung und ergänzte die Ziele der EU und der Mitgliedsstaaten um die Verbesserung der Lebensbedingungen und einen angemessenen sozialen Schutz. Im gleichen Jahr wurde die erste Offene Methode der Koordinierung (OMK) umgesetzt. Bei dieser Methode soll in den Bereichen, für die die Mitgliedsstaaten selbst verantwortlich sind, ein Vergleich zwischen allen Staaten zur gemeinsamen Einschätzung der ergriffenen Maßnahmen organisiert werden, um konvergierende und langfristige Engagements aller Mitgliedsstaaten in Bezug auf die gemeinsamen Ziele zu fördern.

    Während des gesamten Zeitraums wurden – und werden auch heute noch – konkrete Maßnahmen eingeleitet, die darauf abzielten, die grundlegenden Bedürfnisse von Menschen in Notlagen zu befriedigen. Das betraf z. B. die Verteilung von Lebensmitteln an humanitäre Organisationen. Statt sich mit den Ursachen der Armut auseinanderzusetzen, ging man gegen die am schwersten zu ertragenden Auswirkungen vor. Davon profitierten Länder wie Rumänien, aber auch Spanien, Italien oder Frankreich. Andere weigerten sich, und das betraf vor allem die Länder, die sich für die Kürzung des Haushaltes der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) einsetzten. (Für 2011 hatte man z. B. schon folgende zu verteilende Mengen budgetiert: 1.500 Tonnen Butter, 100.000 Tonnen Milchpulver, drei Millionen Tonnen Getreide usw. Insgesamt ging es um einen Betrag von 480 Millionen Euro.)

    Im Jahre 2000 wurde mit der Annahme der Strategie von Lissabon 2000-2010 (die nichts mit dem Vertrag gleichen Namens zu tun hat) mit Nachdruck die Absicht erklärt, dass der Beseitigung der Armut ein entscheidender Anstoß zu geben sei und bis 2010 alle aktiv einzugliedern sind. Die Tatsache, dass 55 Millionen Menschen im Europa der „15“ als arm gelten, wurde als unannehmbar bezeichnet.

    Auch wurden Indikatoren festgelegt, die die erzielten Fortschritte regelmäßig kontrollieren sollten. Dazu gehören zum Beispiel der Anteil der finanziellen Armut (Einkommen) und der nichtfinanziellen Armut (Lebensbedingungen, Entbehrungen), der Anteil armer Arbeitnehmer, die Situation nach Altersgruppen usw. Das ging jedoch nicht ohne Schwierigkeiten vonstatten. Die Ermittlung des Einkommensniveaus z. B., ab dem man als arm betrachtet wird, unterscheidet sich stark von einem Land zum anderen, und zwar nicht nur in absoluten Zahlen, was ja normal ist, sondern auch im Verhältnis zum Durchschnittsverdienst des jeweiligen Landes. Vorgeschlagen wurde eine Grenze von sechzig Prozent, was bedeutet, dass die Menschen als arm gelten, die weniger als sechzig Prozent des Durchschnittseinkommens ihrer Landsleute verdienen. In manchen Ländern liegt der Grenzwert jedoch bei lediglich fünfzig oder sogar nur bei vierzig Prozent des Durchschnittseinkommens, was die Zahl der Armen in den entsprechenden Ländern automatisch reduziert.

    Ungeachtet dieser Schwierigkeiten mobilisierte die Europäische Union finanzielle Mittel und erarbeitete entsprechende Rechtsmittel, um gegen die Armut aktiv vorgehen zu können. Der ESF wurde für den Zeitraum 2007-2013 mit 75 Milliarden Euro ausgestattet. Ein Europäischer Fonds für die Anpassung an die Globalisierung wurde geschaffen, um den Arbeitnehmern, die bei umfassenden Umstrukturierungen ihren Arbeitsplatz verlieren, bei der Eingliederung zu helfen. Auch hier setzte man sich wieder nicht mit den Ursachen der Umstrukturierungen auseinander, die in den meisten Fällen im Streben nach finanzieller Rentabilität unter Missachtung der sich für die Menschen ergebenden Konsequenzen liegen. Man begnügte sich stattdessen damit, deren Folgen abzumildern.

    Dieser Fonds wurde mit nur 500 Millionen Euro ausgestattet, die von den im vorhergehenden Jahr nicht verausgabten Krediten stammen. Die Bedingungen, um in den Genuss dieser Finanzhilfen zu kommen, sind also sehr selektiv. Von den Rechtsinstrumenten, die sich die Europäische Union im gleichen Zeitraum gab, sei an dieser Stelle die Charta der Grundrechte genannt. In ihr heißt es:

    • „Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie ist zu achten und zu schützen.“
    • „Um die soziale Ausgrenzung und die Armut zu bekämpfen, anerkennt und achtet die Union das Recht auf eine soziale Unterstützung und eine Unterstützung für die Wohnung.“

    Der Lissabon-Vertrag selbst, der vor einem Jahr angenommen wurde, enthält eine „Sozialkausel“, der zufolge eine Einschätzung der sozialen Auswirkungen aller auf europäischer Ebene ergriffenen politischen Maßnahmen erfolgen muss.

    Es handelt sich also eindeutig seit Beginn der Lissabon-Strategie 2000-2010 um eine von A bis Z durchstrukturierte Angelegenheit, die einem klaren Prinzip folgt: nicht die liberalen Regeln antasten, die Ursache der Armut sind, sondern soziale Abfederungs- und Auffangmaßnahmen ergreifen. Das ist eine strategische Entscheidung, die nach einer Evaluierung und Bilanzierung mit entsprechenden Schlussfolgerungen verlangt. Darauf möchte ich im zweiten Teil kurz eingehen.

    Diagnose des Scheiterns

    Man kommt um eine schonungslose Bilanz nicht herum: zehn Jahre nach Beginn der Strategie von Lissabon wurde die Armut nicht nur nicht „beseitigt“, sondern noch nicht einmal zurückgedrängt. Sie hat im Gegenteil zugenommen:

    • 2008 (vor der Finanzkrise) betraf sie offiziellen Angaben zufolge 84 Millionen Menschen, im Durchschnitt 17 Prozent der europäischen Bevölkerung (fast zwanzig Prozent in Großbritannien, mehr als zwanzig Prozent in Bulgarien und Rumänien), also jede(n) sechste(n) Europäer(in).
    • Von diesen armen oder „von Armut bedrohten“ Menschen haben 70 Millionen einen Arbeitsplatz (Angaben des Rates für Beschäftigung – Sozialpolitik vom 31. März 2008). Hier handelt es sich also um arme Arbeitnehmer.
    • Zwanzig Millionen dieser Armen sind Kinder, nach Erhalt von sozialen Transferleistungen. Ohne Transferleistungen, die heute oft in Frage gestellt werden, wären sogar dreißig Millionen betroffen.

    Außerhalb dieses Personenkreises erfasst die Armut, die zu einem gesellschaftlichen Problem wird, in immer stärkerem Maße folgende Menschen:

    • Jeder fünfte Europäer erklärt, dass er 2010 mindestens ein Mal nicht genügend Geld hatte, um sich Lebensmittel oder alltägliche Konsumgüter zu kaufen oder um seine Rechnungen zu bezahlen.
    • Von zehn Europäern sind drei der Ansicht, dass „es immer schwieriger wird, die Gesundheitsausgaben zu schultern“.
    • Von vier Europäern sind drei der Meinung, dass die Armut in ihrem Land zunimmt. 
    • Die explosionsartige Zunahme prekärer Situationen rückt ein plötzliches Abstürzen in große Armut in den Bereich des Möglichen und schürt die Angst, Opfer fataler Umstände zu werden. In Frankreich meint jeder zweite, dass es nicht ausgeschlossen ist, dass er eines Tages als Obdachloser auf der Straße landet.
    • Die Lohnunterschiede sind so groß, dass Mobilität nur in einer Richtung möglich ist: von den Ländern mit sehr niedrigen Löhnen in die anderen Länder. Diese Realität schafft ein allgemeines soziales Dumping, Konkurrenz zwischen den Arbeitnehmern und Spannungen gegenüber Migranten. Ein vollbeschäftigter Arbeitnehmer in Ungarn verdient sechs Mal weniger als in Deutschland; der bulgarische Mindestlohn ist mit 123 Euro dreizehn Mal niedriger als der luxemburgische (1.642 Euro); in neun Ländern beträgt der Mindestlohn weniger als 300 Euro pro Monat; Deutschland führte die 1-Euro-Jobs ein.
    • Durch die ungleichen Bedingungen in den Ländern wirkt die Armut noch stärker ausgrenzend, indem sie soziale Bindungen zerstört sowie ein Gefühl der Deklassierung, Marginalisierung und Stigmatisierung erzeugt. In Deutschland besitzen die zehn Prozent besonders Reichen mehr als sechzig Prozent der privaten Vermögen, während die 70 Prozent besonders Armen nur neun Prozent des Vermögens besitzen. In den neuen Bundesländern verringerte sich im Zeitraum von 2002 bis 2007 infolge des Preisverfalls von Immobilien und des Ansteigens der Arbeitslosigkeit der absolute Wert des durchschnittlichen Vermögens der Einwohner.

    Es handelt sich also für die gesamte Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten um einen gravierenden Misserfolg, der gemessen an den ursprünglichen Zielen, an den von ihr mobilisierten Mitteln und geschaffenen Instrumenten entsprechend analysiert werden muss. Mit dieser Analyse werde ich mich nun im dritten Teil beschäftigen. 

    Welche Blockaden müssen beseitigt werden, um die tieferen Ursachen der Armut zu beseitigen?

    Die Blockaden hängen meines Erachtens direkt mit der Konzeption des gegenwärtigen europäischen Aufbaus und insbesondere mit den drei Kraftlinien zusammen, die in den letzten Jahren zugrunde gelegt wurden:

    • Die Europäische Union überlässt den Märkten, insbesondere den Finanzmärkten zu viel Macht (Verbot jeder Behinderung der freien Kapitalbewegung; die Unterwerfung der Zentralbank unter die Finanzmärkte – ein starker Euro ist für das Kapital attraktiv, kostet die Völker jedoch viel Kraft; die Aufgabe des Stabilitätspaktes, die öffentlichen Ausgaben zu rationieren usw.). 2008-2009 konnte man sehen, wohin solch ein neoliberaler Eifer führt. Auch wenn man diese nicht enden wollende Flucht nach vorn nunmehr stärker überwacht, verändert sich die Logik des Ganzen nicht. Wir haben es mit einer Maschine zu tun, die unverschämten Reichtum und zugleich skandalöse Armut produziert.
    • Die gegenwärtige Europäische Union fördert die Konkurrenz zwischen den Völkern (Streben nach dem niedrigsten sozialen Standard, Schaffung prekärer Verhältnisse, zwangsweise Öffnung staatlicher Unternehmen gegenüber der Konkurrenz usw.) In einer solchen auf Sozialdumping aufbauenden Situation wird unausweichlich Armut produziert.
    • Die Europäische Union schwächt die Fähigkeit der Bürger und der Sozialpartner, Widerstand zu leisten und sich einzumischen (Konzentration der Machtbefugnisse an der Spitze; System von Zwängen, Kontrollen und Sanktionen bis hin zur Kontrolle der nationalen Haushaltsentwürfe, noch bevor sie von den nationalen Parlamenten behandelt wurden.)

    In einer solchen Logik wird die soziale Komponente zu einer Anpassungsvariablen des Wirtschaftskriegs. Dieser Widerspruch zwischen den zur Schau getragenen Ambitionen und der Logik des Wirtschaftssystems wurde zielstrebig in die europäischen Rechtstexte übertragen. Dazu einige Beispiele: 

    • Ich habe die Charta der Grundrechte erwähnt. Einer ihrer Artikel enthält das „Recht auf Zugang zu den Leistungen der sozialen Sicherheit und zu den sozialen Diensten, die in Fällen wie Mutterschaft, Krankheit, Arbeitsunfall, Pflegebedürftigkeit oder im Alter sowie bei Verlust des Arbeitsplatzes Schutz gewährleisten“. Diesem Artikel folgt wie vielen anderen eine „Erläuterung, die ursprünglich unter der Verantwortung des Präsidiums des Europäischen Konvents formuliert“ wurde, in der es heißt: „Durch den Hinweis auf die sozialen Dienste sollen die Fälle erfasst werden, in denen derartige Dienste eingerichtet wurden, um bestimmte Leistungen sicherzustellen; dies impliziert aber keineswegs, dass solche Dienste eingerichtet werden müssen, wo sie nicht bestehen.“ (Diese Erläuterungen, heißt es, „haben als solche keinen rechtlichen Status, stellen jedoch eine nützliche Interpretationshilfe dar“.)
    • Im Vertrag von Lissabon endet der Artikel, in dem die besonderen Aufgaben der „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse” (DAWI) anerkannt werden und in deren Rahmen ein Unternehmen per Ausnahmeregel autorisiert ist, die Konkurrenzregeln nicht einzuhalten, mit der absichernden Formel, dass die Entwicklung des Handels durch die DAWI nicht in einem dem Interesse der Union zuwiderlaufenden Maß beeinträchtigt werden darf.
    • Die gleiche Absicherung findet sich im Artikel des Vertrags zur Sozialpolitik, in dem die Union und die Mitgliedsstaaten aufgefordert werden, so zu handeln, dass die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft der Union erhalten bleibt.
    • In der gleichen Tonart wurde der Artikel zum sozialen Schutz und zum Kampf gegen Ausgrenzung geschrieben, denn dort heißt es, dass die europäischen Gesetze, die aufgrund dieses Artikels angenommen werden, das finanzielle Gleichgewicht nicht stören dürfen.
    • Auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs findet sich dieser Widerspruch.

    So wurden die Niederlande dazu verurteilt, ihr System des sozialen Wohnungsbaus wegen eines „offensichtlichen Irrtums“ des öffentlichen Dienstes zu verändern, denn die Einkommensgrenze für den Zugang zu diesen Wohnungen (33.000 Euro für einen Haushalt) wurde als zu hoch beurteilt.

    In Niedersachsen gab es das Rüffert-Urteil, das einem lettischen Zulieferbetrieb eines deutschen Bauunternehmens Recht gab und es ihm gestattete, seinen Mitarbeitern nur fünfzig Prozent des in dieser Branche und dieser Region praktizierten Mindestlohns zu zahlen. Zugrunde gelegt wurde dabei die Freiheit jedes Unternehmens, Dienstleistungen zu den gleichen Bedingungen wie im Herkunftsland zu erbringen. Das Gericht stellte die Freiheit des Kapitals über das Arbeitsrecht!

    In den gegenwärtigen Strukturen der Europäischen Union müssen grundsätzliche Bestimmungen überdacht werden und ebenso verpflichtenden Charakter erhalten, wie die Ziele des Kampfes gegen die öffentlichen Defizite. Man braucht heute klar bezifferte Zielstellungen und einen genauen Zeitplan zur Beseitigung der Armut in Europa. Dass die Geschäftskreise von derartigen verbindlichen Zielstellungen bei der Bekämpfung der Armut nichts hören wollen, hängt mit ihrer Befürchtung zusammen, dass das letztendlich zu einer Infragestellung der neoliberalen Wirtschaftsregeln führen könnte, an denen sie unbedingt festhalten wollen. Der Ball liegt nunmehr im Feld der politischen Entscheidungsträger. 

    Das Problem besteht darin, dass die wichtigsten europäischen Politiker mit keinerlei kritischer Haltung gegenüber dem gegenwärtigen europäischen Wirtschaftsmodell aufwarten. Am 15. Oktober 2010 empfingen der Präsident der Europäischen Union, Herr Barroso, und der Präsident des Europäischen Rats, Herr van Rompuy, 18 „philosophische“ Organisationen zu einem Gespräch, bei dem es geradezu lyrisch zuging. Herr Barroso unterstrich, dass der Kampf gegen die Armut eine europäische Priorität sei und erinnerte an die „ethische“ Dimension dieses Kampfes. Von Selbstkritik angesichts einer Politik, die sich als unfähig erwiesen hat, die Armut einzudämmen, war nichts zu hören. Herr van Rompuy erklärte, dass es einer altruistischen, solidarischen und humanistischen Inspiration bedarf, dass man Werte brauche und dass die Europäische Union die Einheit in der Vielfalt verkörpere. Soziale Ausgrenzung sei der Einheit entgegengesetzt und damit antieuropäisch. Viel sagt uns das nicht über die politischen Veränderungen, derer es bedarf, will man in den Bereichen erfolgreich sein, in denen die bisher angewandten Strategien gescheitert sind.

    Die Kluft zwischen Wort und Tat ist auch für die Mehrheit der Europaabgeordneten charakteristisch. Bei der Behandlung des Figueiredo-Berichts über den Kampf gegen die Armut im Oktober vergangenen Jahres waren sich fast alle einig, den Mitgliedsstaaten die Einführung eines über der Armutsgrenze liegenden Mindestlohns zu empfehlen. Doch der von den drei Linksfraktionen eingebrachte konkrete Antrag, eine verbindliche Rahmendirektive zur Umsetzung eines entsprechenden Beschlusses anzunehmen, wurde abgelehnt. Das neue europäische Zehn-Jahres-Programm „Europäische Union 2020“, das die Lissabon-Strategie ablöst und nunmehr die offizielle Grundlage der 27 Mitgliedsstaaten darstellt, verlängert den ursprünglich von der Lissabon-Strategie vorgesehenen Zeitraum um zehn Jahre. Und auch hinsichtlich des ehrgeizigen Ziels fiel dieses Programm bescheidener aus: Man spricht nicht mehr von einer Beseitigung der Armut, sondern von der Reduzierung der Zahl der betroffenen Menschen um zwanzig Millionen.

    Die gleichen Ursachen erzeugen die gleichen Wirkungen, und ich möchte wetten, dass wir es im Jahre 2020 mit einer noch wesentlich höheren Zahl von armen EU-Bürgern zu tun haben werden, wenn die von mir genannten Blockaden nicht beseitigt werden. Bürgerinnen und Bürger, soziale Akteure, Gewerkschaftsorganisationen und andere Verbände sowie die politischen Kräfte können nur gewinnen, wenn sie der Forderung nach einer Neuorientierung der ökonomischen Regeln und politischen Praktiken Gehör schenken, damit die sozialen Ziele in den getroffenen Entscheidungen genauso viel Platz einnehmen wie in den Diskursen der Politiker. Hoffen wir, dass das „Jahr des Kampfes gegen die Armut“ (2010) zu einer solchen Entwicklung beitragen kann. Die Stärke der sozialen Bewegungen, die gegenwärtig in der gesamten Union zu verzeichnen sind, gibt uns Hoffnung.


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